关于《治安管理处罚法》第91-95条释义
第二节 决 定
第九十一条【治安管理处罚的决定机关】
治安管理处罚由县级以上人民政府公安机关决定;其中警告、五百元以下的罚款可以由公安派出所决定。
【条文释义】
按照本条规定，县级以上人民政府公安机关可以依法作出本法规定的所有治安管理处罚，公安派出所可以决定警告和500元以下(含500元)的罚款。也就是说，公安派出所只能以自己的名义作出警告或者500元以下罚款，对依法应当予以500元以上罚款、吊销公安机关发放的许可证、行政拘留以及其他治安管理处罚的，必须由县级以上人民政府公安机关依法决定。这是适应公安机关办理治安案件的实际需要，按照公安机关职责任务的不同，对公安机关治安管理处罚权所作的分配，对于保护行政管理相对人的合法权益，维护社会治安秩序，保障公共安全，具有重要意义。我国公安机关的机构设置，是与我国的行政区划相适应的，本条规定中的县级以上人民政府公安机关，是指在县级以上行政区域内设立的公安机关，是本级人民政府的工作部门，包括县(市、旗)公安局、地(市、州、盟)公安局及其设立的公安分局、省(自治区、直辖市)公安厅局及其设立的公安分局、公安部。公安派出所是县(市、旗)公安局、城市公安分局的派出机构。本条规定中的治安管理处罚，根据本法第10条的规定，是指警告、罚款、行政拘留、吊销公安机关发放的许可证以及对违反治安管理的外国人附加适用的限期出境或者驱逐出境。
(l)县(市)级以上公安机关依法享有治安管理处罚决定权。也就是说，县(市)级以及县(市)级以上公安机关都可以以自己的名义依法作出治安管理处罚决定。这与治安管理处罚条例不同。根据治安管理处罚条例第33条“对违反治安管理行为的处罚，由县、市公安局、公安分局或者相当于县一级的公安机关裁决。警告、五十元以下罚款，可以由公安派出所裁决;在农村，没有公安派出所的地方，可以由公安机关委托乡(镇)人民政府裁决”的规定，治安管理处罚只能由县(市)级公安机关和公安派出所决定，地(市)级及地(市)级以上公安机关无权作出治安管理处罚决定。因此，是否有必要赋予地(市)级及地(市)级以上公安机关治安管理处罚决定权，在本法起草过程中，有两种意见。一种意见认为，应当保持治安管理处罚条例第33条的规定，即治安管理处罚由县、市、旗公安局、公安分局、相当于县一级公安机关和公安派出所决定，地(市)级及其以上公安机关不能行使治安管理处罚决定权。理由是：治安案件不同于刑事案件，社会危害性小，跨区域实施违反治安管理行为的案件相对较少，由违反治安管理行为发生地的县级公安机关或者公安派出所依法查处、作出治安管理处罚决定，一是有利于节约有限的执法资源。实践中，即使由地(市)级及其以上公安机关决定治安管理处罚，很多基础性的调查取证工作仍需要案发地公安机关配合开展。二是有利于方便被处罚人行使行政复议等救济权利。按照行政复议法第12条的规定，如果县级公安机关作出治安管理处罚决定，被处罚人不服处罚决定的，向地(市)级公安机关或者县级人民政府申请行政复议就可，而如果由地(市)级公安机关作出治安管理处罚决定，被处罚人则需要向省级公安机关或地(市)级人民政府申请行政复议。如果治安管理处罚决定是由省级公安机关作出的，被处罚人就需向公安部或者省级人民政府申请行政复议。三是一样可以有效发挥上级公安机关对下级公安机关的监督职能。虽然地(市)级以上公安机关不能作出治安管理处罚，但是，他们可以依照人民警察法第43条的规定，对下级公安机关的执法活动进行监督，发现下级公安机关作出的处理或者决定有错误的，有权依法予以撤销或者变更。另一种意见认为，应当赋予地(市)级及其以上公安机关治安管理处罚决定权。其理由主要是：①与行政处罚法的有关规定并不冲突。该法第20条规定：“行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。法律、行政法规另有规定的除外。”该法并未排除地(市)级以上公安机关行使治安管理处罚决定权。②下级公安机关行使的职权，上级公安机关应当有权行使。③有利于遏制和减少地方公安机关查处治安案件中的地方保护主义，更有利于上级公安机关充分行使对下级公安机关的监督职能。目前，各地公安机关在办理一部分黄、赌案件中，为了防止地方保护主义，对属于县、区管辖内的治安问题，大多采取由上级公安机关如省、市公安厅(局)直接查办的做法，实践证明效果较好。如果将治安管理处罚权只赋予县一级公安机关，上级公安机关则无权办案，这对解决部分地区的突出治安问题不利。④如果规定治安管理处罚由县级公安机关和公安派出所决定，则县级公安机关即可对外国人作出限期出境或者驱逐出境的处罚决定，这与外国人入境出境管理法有关限期出境或者驱逐出境由公安部依法决定的规定不协调。虽然两法有关限期出境或者驱逐出境的适用对象不同，但限期出境或者驱逐出境属于国家事权，不宜由县级公安机关作出决定。经过审慎研究，本法采纳了第二种意见，规定县级以上人民政府公安机关和公安派出所可以依法作出治安管理处罚决定。
至于如何划分各级公安机关对治安案件的管辖权，根据本法第7条第2款“治安案件的管辖由国务院公安部门规定”的规定，将由公安部作出明确规定。
(2)公安派出所可以作出警告或者500元以下罚款的治安管理处罚。行政处罚法第15条规定，“行政处罚由具有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施”，公安派出所作为县(市)公安局、设区的市的公安分局的派出机构，不是一级公安机关，赋予公安派出所部分治安管理处罚权似与该规定冲突。但是，由于公安派出所承担着绝大多数的治安管理、维护治安秩序以及治安案件的调查职责。治安案件量大面广，查处时效要求高，县级以上公安机关根本不可能承担起对所有治安案件的查处和处罚工作。同时，公安派出所依法享有部分治安管理处罚权是有历史渊源的。早在1957年的治安管理处罚条例就规定：“治安管理处罚，由市、县公安局、公安分局裁决;警告可以由公安派出所裁决。在农村，五日以下拘留，可以由公安派出所裁决。”1987年1月1日起施行的治安管理处罚条例保留了上述规定，对公安派出所的治安管理处罚权也作了明确规定。此外，根据行政处罚法第20条规定：“行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。法律、行政法规另有规定的除外。”赋予公安派出所行使部分治安管理处罚权，与上述规定并不冲突。基于以上考虑，为确保公安机关依法、及时、有效地履行治安管理职责，本法保留了公安派出所的治安管理处罚权，并适应治安形势发展的需要作了适当调整，将公安派出所的罚款数额由治安管理处罚条例规定的50元提高到了500元。这主要是基于以下考虑：①本法规定的可以予以50元以下罚款的情形比较少，而且根据本法规定，对违反治安管理行为事实清楚，证据确凿的，人民警察可以当场作出警告或者200元以下罚款。如果规定公安派出所只能作出“警告或者五十元以下罚款”的处罚决定，则与人民警察的当场处罚权不相协调。②行政执法必须兼顾效率。如果绝大部分治安案件需由县级以上人民政府公安机关作出治安管理处罚决定，不仅不利于公安派出所职能的充分发挥，而且会直接影响治安案件的办案效率，既不利于保护公民的合法权益，也不利于维护社会治安秩序。在充分调研论证的基础上，本法赋予公安派出所“警告、五百元以下的罚款”的处罚决定权。
第九十二条【处罚前限制人身自由强制措施的时间折抵】
对决定给予行政拘留处罚的人，在处罚前已经采取强制措施限制人身自由的时间，应当折抵。限制人身自由一日，折抵行政拘留一日。
【条文释义】
我国法律将违法行为区分为行政违法行为和犯罪行为，不够刑事处罚且法律、法规、规章规定为违法行为的，才是行政违法行为。同时，由于我国刑法中关于犯罪的界定既有质的要求，又有量的因素，而各类刑事案件的立案标准与法院的定罪量刑标准也存在一定的差距。因此，实践中存在着刑事案件经过侦查后因不够刑事处罚，但因构成违反治安管理行为而被依法予以治安管理处罚的情况。刑法、刑事诉讼法对被免予刑事处罚或者被不起诉人可以依法予以行政处罚也有专门规定。刑法第37条规定，对于犯罪情节轻微不需要判处刑罚的，可以免予刑事处罚，但是可以根据案件的不同情况，予以训诫或者责令具结悔过、赔礼道歉、赔偿损失，或者由主管部门予以行政处罚或者行政处分。刑事诉讼法第142条规定，对被不起诉人需要给予行政处罚、行政处分或者需要没收其违法所得的，人民检察院应当提出检察意见，移送有关主管机关处理。有关主管机关应当将处理结果及时通知人民检察院。
对于违法犯罪人员被羁押、被采取限制人身自由强制措施的时间，是否折抵以及如何折抵剥夺或者限制人身自由的处罚期限问题，在刑事立法中已经解决，如刑法第41条、第44条、第47条规定，对判决执行前先行羁押的时间如何折抵管制、拘役、有期徒刑刑期作了明确规定。但是，对于行政拘留前被采取强制措施限制人身自由的，其时间是否折抵行政拘留时间，法律上一直没有明确规定。在治安行政执法实践中，公安部1997年曾以公安部批复的形式，明确规定依法被行政拘留前曾因同一行为被刑事拘留的，其被刑事拘留的时间应当折抵行政拘留时间。
为了充分体现尊重和保障人权的宪法原则，切实保护公民的合法权益，本法填补了这一法律空白，对行政拘留前被采取强制措施限制人身自由的时间是否折抵行政拘留时间以及如何折抵问题作了明确规定，即对决定给予行政拘留处罚的人，在处罚前被采取强制措施限制人身自由的，限制人身自由的时间应当折抵行政拘留时间。限制人身自由1日，折抵行政拘留1日。这里所说的被采取强制措施限制人身自由的时间，是指被处罚人在被行政拘留前因同一行为被采取强制措施限制人身自由的时间，既包括依法被采取强制措施限制人身自由的时间，也包括违法限制被处罚人人身自由的时间，即只要被处罚人在被行政拘留前因同一行为实际被限制人身自由的，其被限制人身自由的时间就应当折抵行政拘留时间。
第九十三条【查处治安案件的证据使用原则】
公安机关查处治安案件，对没有本人陈述，但其他证据能够证明案件事实的，可以作出治安管理处罚决定。但是，只有本人陈述，没有其他证据证明的，不能作出治安管理处罚决定。
【条文释义】
根据本条规定，公安机关在调查处理治安案件时，虽然没有违反治安管理行为人本人的陈述，但其他物证、书证等证据能够证明案件事实的，可以作出治安管理处罚决定。相反，如果只有违反治安管理行为人本人的陈述，而没有其他证据证明的，公安机关不能作出治安管理处罚决定。本条规定中的“对没有本人陈述，但其他证据能够证明案件事实的，可以作出治安管理处罚决定”，是指在办理治安案件中，即使违反治安管理行为人不承认实施了违反治安管理行为，但被侵害人的陈述、其他证人的证言、现场提取的物证等其他证据确实充分，因果关系清晰，能够相互印证，形成证据链，完全可以证明违反治安管理行为人实施了违反治安管理行为的，可以依法作出治安管理处罚决定。本条规定中的“只有本人陈述，没有其他证据证明的，不能作出治安管理处罚决定”，是指在治安案件查处过程中，如果只有违反治安管理行为人承认自己实施了违反治安管理行为的陈述，但没有任何其他证据证明或者佐证的，就不能对该人作出治安管理处罚决定。
违反治安管理行为人的陈述属于证据之一，经查证属实的违反治安管理行为人的陈述是案件定性的根据，其陈述对查处治安案件具有重要作用。长期以来，口供被称为“证据之王”,“具有决定意义的证据”。有的基层人民警察因此往往将口供作为办案的突破口。但是，由于违反治安管理行为人是治安案件的当事人，其在提供陈述时，往往会考虑其陈述对自己是否有利，因此有可能掺杂虚假成分，甚至可能作出完全虚假的陈述。如果只有违反治安管理行为人的陈述，而没有其他证据证明案件事实的，极有可能造成冤假错案。此外，违反治安管理行为人的陈述不仅有虚假的可能性，同时还带有不确定性。如果仅以违反治安管理行为人的陈述为依据认定案件事实，而没有其他证据，违反治安管理行为人出于自身利益考虑，随时有推翻其之前陈述的可能。一旦出现这种情况，认定治安管理处罚的事实依据将不复存在，不仅会使公安机关处于被动状态，而且也不利于维护法律的严肃性。因此，在查处治安案件时，一定要以事实为根据，特别要重视违反治安管理行为人陈述以外的其他证据的收集、判断和运用。对违反治安管理行为人的陈述要慎重地进行查证，以确定其真伪，不能不经核实，不经与其他证据相互印证，形成证据链，就轻易相信违反治安管理行为人的陈述。
当然，不轻信违反治安管理行为人的陈述，并不是说可以轻视或者忽视违反治安管理行为人的陈述。相反，违反治安管理行为人的陈述，对于正确查处治安案件具有重要意义。违反治安管理行为人的陈述也是法律规定的证据之一，经查证属实，同样可以作为定案的有力根据。因此，在查处治安案件时，要重视以合法的手段取得违反治安管理行为人的陈述，并慎重地进行查证核实，以利于更客观、更全面地分析认定案件真实情况。而且，从执法实践来看，因零口供而查处的案件毕竟是少数。这说明在绝大多数案件中，是可以用合法手段取得违反治安管理行为人陈述，并作为定案的证据之一的。
将不轻信违反治安管理行为人陈述，作为证据收集和运用的原则写人本法，是由我国人民民主专政的政权性质和社会主义的法律性质以及我们党实事求是思想路线所决定的，是尊重客观事实、正确查处治安案件所必需的，也是我国行政立法进程中的一项重大进步。
第九十四条【告知程序和当事人依法享有陈述、申辩权利】
公安机关作出治安管理处罚决定前，应当告知违反治安管理行为人作出治安管理处罚的事实、理由及依据，并告知违反治安管理行为人依法享有的权利。
违反治安管理行为人有权陈述和申辩。公安机关必须充分听取违反治安管理行为人的意见，对违反治安管理行为人提出的事实、理由和证据，应当进行复核;违反治安管理行为人提出的事实、理由或者证据成立的，公安机关应当采纳。
公安机关不得因违反治安管理行为人的陈述、申辩而加重处罚。
【条文释义】
一本条共分三款。本条第一款是关于治安管理处罚决定前告知程序的规定。根据本条规定，公安机关作出治安管理处罚决定前要履行告知义务。法定的告知事项主要包括：作出治安管理处罚的事实、理由、依据以及违反治安管理行为人依法所享有的权利。这是公安机关的法定义务，公安机关在作出治安管理处罚前必须履行告知义务。同时，这也是违反治安管理行为人的法定权利，违反治安管理行为人在被决定治安管理处罚前，依法享有了解公安机关作出治安管理处罚的事实、理由、依据及自己依法享有权利的权利。实际工作中，无论是按照当场处罚程序还是一般程序作出治安管理处罚的，公安机关在作出处罚前都必须履行告知义务。作出治安管理处罚的事实、理由及依据，是指公安机关认定的行为人违反治安管理的事实、其行为违反了什么法律、法规或者规章，作出何种治安管理处罚及处罚的具体法律依据及其具体条款。违反治安管理行为人依法享有的权利，是指陈述权、申辩权以及不服治安管理处罚决定可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。如果属于本法第98条规定的拟对违反治安管理行为人作出吊销许可证和处2000元以上罚款的治安管理处罚决定的，还应当告知违反治安管理行为人有要求举行听证的权利。
本条第二款是关于违反治安管理行为人在实施治安管理处罚过程中享有陈述权、申辩权的规定。行政处罚法第6条规定，公民、法人或者其他组织对行政机关所给予的行政处罚，享有陈述权、申辩权。违反治安管理行为人的陈述权、申辩权是其在治安案件查处过程中依法享有的基本权利。为保证违反治安管理行为人充分行使陈述权和申辩权，违反治安管理行为人不仅有权在公安机关询问时进行陈述和申辩，而且在公安机关履行告知义务时，仍然依法享有陈述事实、理由和申辩、证明自己有无违反治安管理行为及有无从轻处罚情节的权利。同时，为了保证违反治安管理行为人的陈述权、申辩权不流于形式，本条规定，公安机关必须认真听取违反治安管理行为人的意见，对其提出的事实、理由和证据应当进行复核;违反治安管理行为人提出的事实、理由或者证据能够成立的，公安机关应当采纳。
本条第三款是关于公安机关不得因违反治安管理行为人陈述、申辩而加重处罚的规定。本款规定是针对实践中可能出现的因被处罚人“态度不好”、“强词夺理”受到执法机关加重处罚的问题而作出的一项特别规定，以切实保护被处罚人的陈述权和申辩权。公安机关不能因为违反治安管理行为人陈述和申辩而加重处罚。
第九十五条【治安案件调查结束后的处理】
治安案件调查结束后，公安机关应当根据不同情况，分别作出以下处理：
(一)确有依法应当给予治安管理处罚的违法行为的，根据情节轻重及具体情况，作出处罚决定;
(二)依法不予处罚的，或者违法事实不能成立的，作出不予处罚决定;
(三)违法行为已涉嫌犯罪的，移送主管机关依法追究刑事责任;
(四)发现违反治安管理行为人有其他违法行为的，在对违反治安管理行为作出处罚决定的同时，通知有关行政主管部门处理。
【条文释义】
根据本条规定，治安案件调查结束后，公安机关应当根据不同情况，分别作出以下处理：
(l)确有依法应当给予治安管理处罚的违法行为的，根据情节轻重及具体情况，作出治安管理处罚决定。本法第5条规定，治安管理处罚必须以事实为依据，与违反治安管理行为的性质、情节以及社会危害程度相当。办理治安案件应当坚持教育与处罚相结合的原则。这是公安机关在作出治安管理处罚决定时必须遵循的原则。公安机关在对调查结果进行审查后，认定违反治安管理行为人确有依法应当给予治安管理处罚的违法行为的，就应当根据违反治安管理行为情节轻重及具体情况，依照法律、法规和规章的有关规定，按照本法第5条规定的处罚原则作出治安管理处罚决定。本条规定中的违反治安管理行为的情节轻重，是指违反治安管理行为是否有依法应当减轻、从重或者不予处罚的情形。本法第19条、第20条分别对依法减轻、不予处罚或者加重处罚的情形作了明确具体的规定。本条规定中的具体情况，是指违反治安管理行为人及其所牵涉的治安案件的具体情况。
(2)依法不予处罚的，或者违法事实不能成立的，作出不予处罚决定。不予处罚，是指公安机关对实施了违反治安管理行为的人，因其具有法律、法规所规定的法定情形而不适用治安管理处罚的一种法律制度。不予处罚是“教育为主、处罚为辅”、“教育与处罚相结合”原则的具体体现，被依法决定不予处罚的，行为人不会因此有违法前科。根据本法第12条、第13条、第14条、第19条的规定，依法不予处罚的有以下8种情形：一是不满14周岁的人违反治安管理的;二是精神病人在不能辨认或者控制自己行为的时候违反治安管理的;三是盲人或者又聋又哑的人违反治安管理的;四是情节特别轻微的;五是主动消除或者减轻违法后果，并取得被侵害人谅解的;六是出于他人胁迫或者诱骗的;七是主动投案，向公安机关如实陈述自己的违法行为的;八是有立功表现的。值得注意的是，对“不满十四周岁的人违反治安管理的”或者“精神病人在不能辨认或者控制自己行为的时候违反治安管理的”，无论其违反治安管理的行为有多严重或者情节有多恶劣，都必须依法作出不予处罚的决定。对具有上述第三项所列情形的，本法规定“可以从轻、减轻或者不予处罚”,对具有上述第4种至第8种所列情形之一的，本法规定“减轻处罚或者不予处罚”，而不是应当不予处罚，法律赋予了公安机关自由裁量权。在实际执行中，对具有上述第三项至第八项情形之一的，是否不予处罚，公安机关可以结合违反治安管理行为的具体情节、案件的具体情况以及违反治安管理行为人的具体情况，遵循本法第5条规定的“以事实为依据，与违反治安管理行为的性质、情节以及社会危害程度相当”和“教育和处罚相结合”等处罚原则，综合作出决定。当然，由于违反治安管理行为社会危害性较小，为适应构建和谐社会的需要，公安机关应当注重对违反治安管理行为人的教育，使其认识到自己行为的违法性，并能深刻反省，及时改过自新，能不处罚的尽量不处罚。
违法事实不能成立，通常包括三种情形：一是有充足证据证明违反治安管理的事实不存在;二是没有充分的证据证明违法事实成立;三是没有证据证明当事人实施了违反治安管理行为。治安管理处罚必须以事实为依据，对于违法事实不能成立的，不能予以治安管理处罚，应当作出不予处罚的决定。对于证据不足的疑案，应当推定为没有违法事实，不得予以治安管理处罚。
(3)违法行为已涉嫌犯罪的，移送主管机关依法追究刑事责任。经过调查，公安机关认为行为人的违法行为已涉嫌构成犯罪的，应当根据刑事诉讼法、《公安机关办理刑事案件程序规定》等法律、法规、规章的规定移送有管辖权的主管机关或者部门，依法处理。这里的“主管机关”既包括承担贪污、读职等职务犯罪侦查的检察机关、承担间谍等危害国家安全案件侦查的国家安全机关，也包括公安机关内部承担刑事案件侦查的部门。对于违反治安管理行为已涉嫌构成犯罪的，应当依法追究刑事责任，不得以治安管理处罚代替刑事处罚。这实际是“一事不再罚”原则的具体体现，也就是说，违反治安管理行为已构成犯罪，应当由司法机关依法予以刑事处罚，公安机关不再就同一事实重复处罚。例如，结伙斗殴、寻衅滋事等行为，刑法和本法都作了处罚规定，如果其行为已构成犯罪的，公安机关应当移送检察机关审查起诉，而不应同时再对其适用治安管理处罚。当然，如果行为人被免予刑事处罚或者人民检察院建议公安机关对被不起诉人予以治安管理处罚的，公安机关则可以依照刑法第37条、刑事诉讼法第142条第3款和本法的有关规定，作出治安管理处罚决定。
(4)发现违反治安管理行为人有其他违法行为的，在对违反治安管理行为作出处罚决定的同时，通知有关行政主管部门处理。公安机关在查处治安案件时，发现违反治安管理行为人有其他尚未构成犯罪的违法行为的，应当在对其依法作出治安管理处罚决定的同时，将行为人的有关情况通知有关行政主管部门依法处理，如果有相关证据材料的，应当一并移交有关行政主管部门。这里的行政主管部门，是指按照职权分工，对涉及的违法行为有管辖权的行政机关。
本法对治安案件调查终结后呈报、决定治安管理处罚的程序未作出规定。根据行政处罚法的有关规定，结合公安机关执法办案实践，可以按照下列程序执行：
(l)公安机关办理案件的人民警察对治安案件调查终结之后，应当根据案件事实，依照法律、法规和规章的规定，提出对案件的处理意见、理由和依据，报请本部门负责人审核。
(2)办案部门负责人审核同意后，办案人民警察应当依法执行告知程序，即将拟作出治安管理处罚决定的事实、理由及依据告知违反治安管理行为人，并告知其依法享有陈述权和申辩权。在对违反治安管理行为人的陈述、申辩进行复核后，办案人员要根据重新认定的案件事实，重新提出处理意见、理由和依据，经办案部门负责人同意后，附案件材料，报本级公安机关负责人(属于公安派出所职权范围的，报本公安派出所负责人)。这里需要指出的是，如果违反治安管理行为人放弃陈述和申辩，或者复核后，没有新的证据、事实的，处理意见无需重新呈报办案单位负责人批准。
(3)对办案部门呈报的案件，公安机关包括公安派出所负责人应当根据行政处罚法第38条“调查终结，行政机关负责人应当对调查结果进行审查，根据不同情况作出不同的处理决定”的规定进行审查。公安机关负责人要在以下几个方面对案件进行审查：一是案件事实是否清楚、证据是否确实充分;二是对案件的定性是否准确;三是办案程序是否合法，有无违反法定程序的情形;四是适用的法律、法规和规章是否正确;五是拟作出的处理决定是否适当。
(4)作出处理决定。公安机关负责人在对案件进行审查后，方可根据案件的不同情况，以本级公安机关或者公安派出所的名义依法作出处理决定。
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