山西省关于印发山西省劳动和社会保障事业发展“十一五”规划的通知

山西省关于印发山西省劳动和社会保障事业发展“十一五”规划的通知

发布部门: 山西省人民政府办公厅

发布文号: 晋政办发[2007]21号

各市、县人民政府，省人民政府各委、厅，各直属机构:

《山西省劳动和社会保障事业发展“十一五”规划》已经省人民政府同意，现予印发。

二○○七年三月十三日

山西省劳动和社会保障事业发展“十一五”规划(2006年-2010年)

“十一五”时期(2006一2010年)是山西全面建设小康社会，加快推进社会主义现代化建设的重要时期。做好这一时期的劳动保障工作，对于加快全省经济、社会发展，维护社会稳定具有十分重要的意义。为了顺利完成这一历史时期赋予劳动保障工作的重任，根据国家《劳动和社会保障事业发展“十一五”规划纲要》和《山西省国民经济和社会发展“十一五”规划纲要》，制订我省劳动保障事业发展“十一五”规划。

一、“十五”期间全省劳动保障事业发展的主要成就

“十五”期间，全省劳动保障事业取得了显著成就，为全省深化改革、加快经济结构调整、促进经济社会发展、维护社会稳定作出了积极贡献。

(一)就业总量稳步增长，就业结构进一步优化，市场导向的就业机制初步建立。各级党委和政府高度重视就业和再就业工作，很好地贯彻执行了国家积极的就业政策，建立了政府促进就业的目标责任制体系，并结合实际采取了一系列促进就业再就业的措施，保持了全省就业局势稳定，就业总量稳步增长，就业结构进一步改善。“十五”期末，全省城乡从业人员达到1500.2万人，其中，城镇440.6万人，城镇登记失业率控制在4.5%以内。三次产业从业人员的比重从“九五”末的48:25:27演变为43:26:31。一次产业从业人员继续下降，三次产业从业人员继续增加。就业方式日趋多样化，国有企业职工人数继续减少，国有企业富余人员问题得到有效缓解。“劳动者自主择业、市场调节就业和政府促进就业”的机制初步确立，为求职者和用人单位提供了平等的就业和用人机会，促进了劳动力在城乡之间、地区之间的有序流动。

(二)职业培训取得明显成果。“十五”以来，有利于技能劳动者成长和职业培训事业发展的政策体系基本形成。通过开展技能振兴行动，实施“三年万名新技师培养计划”，技能劳动者的素质结构得到一定改善，再就业培训、创业培训和农村劳动力转移培训稳步推进。共培养技工学校毕业生13万人，培训下岗失业人员60万人次，在四个城市开展创业培训。职业资格证书制度不断完善，职业技能鉴定工作的覆盖面进一步扩大，全省有33.5万人次取得职业资格证书。

(三)社会保险覆盖范围进一步扩大，基金收入增长较快，各项社会保障制度更加规范。社会保险覆盖范围进一步扩大，到2005年末，全省城镇参加基本养老保险人数达到463.49万人，其中企业职工285万人，基本医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险参保人数分别达到325万人、288.5万人、151.4万人、95万人， 农村社会养老保险参保人数达到150万人。基金征缴不断加强，社会保险基金收入总规模达到120亿元;养老保险社会化管理服务工作取得突破，退休人员社会化管理率达到86%。基本医疗保险制度在全省范围内基本建立，制度运行平稳，基金收支平衡，参保人员的基本医疗需求得到了保障。国有企业下岗职工基本生活保障向失业保险并轨取得重大进展。国务院《工伤保险条例》和《山西省实施〈工伤保险条例〉试行办法》的颁布实施，标志着我省工伤保险制度开始步入法制化、规范化的轨道。企业年金制度正式实施。多层次的养老、医疗保险等社会保险制度初步建立。

(四)国有企业劳动关系基本理顺，市场经济条件下的劳动关系调整机制逐步形成。按照“分类指导、分类处理”的办法，国有企业下岗职工劳动关系基本理顺，国有企业改组改制劳动关系逐步规范。城镇各类企业劳动合同签订率达86%以上。集体协商机制逐步推行，签订集体合同11453份，覆盖职工269万人。劳动关系三方协调机制建设取得重大进展，全省11个市、106个县(市、区)建立了机构，三方机制建设走在全国前列。劳动争议处理工作继续加强，信访维稳工作长效机制初步建立。

(五)适应转轨时期的企业工资分配体制基本确立，职工收入水平有较大幅度提高。初次分配的市场机制基本形成，按劳分配与按生产要素分配相结合的原则得到进一步贯彻。全省已有60%的企业实行了以岗位工资为主的工资分配制度;有122户企业进行了经营者年薪制试点;全省建立了工资指导线制度;最低工资制度基本落实，率先在全国实行了煤矿井下从业人员最低工资标准;八个城市实行了劳动力市场工资指导价位制度;随着经济的发展，职工收入水平有较大幅度提高， 2005年职工年平均工资达到15645元，是“九五”末期的2.3倍。

(六)劳动保障法制建设取得新的进展。根据国务院颁布的《工伤保险条例》，我省制定了《山西省实施〈工伤保险条例〉试行办法》，省人大常委会审议通过了具有法规性质的《关于加强劳动和社会保障工作的决定》。全省劳动保障监察机构下大力气查处违法用工案件，着重打击、整顿了雇用童工、非法职介、拖欠农民工工资等不法现象，维护了劳动者特别是弱势群体的权益。

(七)劳动保障能力建设得到加强。就业服务与社会保险经办机构建设不断充实和加强，全省11个市在街道一级均建立了劳动保障机构，70%以上的社区聘用了专职工作人员，为全方位推进劳动保障工作发挥了重要的组织保障作用。“金保工程”建设积极推进，信息化引领劳动保障工作逐步走向科学管理、科学决策的轨道。进一步加强了劳动争议处理机构效能建设，全省建立仲裁委员会121个，专兼职仲裁员1860人。劳动保障监察执法机构和人员进一步加强，全省各级劳动保障部门建立专门的执法监察机构98个，监察人员718人，劳动保障行政执法监督体系得到进一步完善。

二、“十一五”时期面临的机遇和挑战

本世纪头二十年，我省和全国一样，是全面建设小康社会、完善社会主义市场经济体制、扩大对外开放和加快推进社会主义现代化建设的关键阶段，是必须紧紧抓住并且可以大有作为的重要战略机遇期。这期间，全省劳动保障事业发展既有一定的有利条件，又存在着诸多问题和困难，既面临着难得的机遇，也面临着严峻的挑战。

(一)有利条件。就业和社会保障制度是国家重要的经济社会制度，经过二十多年改革开放，我省在国家确定的政策框架下，既积累了一定的财富，也积累了一定的经验，探索形成了比较合理的二次分配方法，并造就了一支经验丰富、本领过硬的社会保障专业人员队伍。因此可以说，推进就业和社会保障制度的不断完善，已经具有坚实的现实条件。

1.党中央、国务院和各级党委政府高度重视就业和社会保障工作，全社会更加关注就业和社会保障工作，社会舆论和客观环境更加有利。中央已明确提出就业是民生之本的指导思想，并且把扩大就业、控制失业率作为政府宏观调控的重要目标，明确了完善社会保障体系的思路，启动了完善城镇社会保障体系试点工作。这一切都为就业和社会保障工作提供了更加有力的保障。

2.国民经济持续快速增长，为实现就业和社会保障的可持续发展奠定了经济基础。“十一五”时期是我省建设新型能源和工业基地的重要时期，全省经济增长方式将进一步转变，经济结构更趋合理，国民生产总值将大幅提高，预计年平均增长10%，全省的综合实力将明显增强。这就为扩大就业、提高城乡居民收入、完善社会保障体系、建立和谐稳定的劳动关系创造了更为有利的经济条件。

3.“十五”时期形成的就业与社会保障的制度与政策框架，为“十一五”期间进一步完善与发展打下了基础。“十五”期间，国家和省出台了包括税费减免、加大财政投入、就业服务和职业培训等多种手段有机结合的积极就业政策，在解决国有企业下岗失业人员再就业方面发挥了重要作用，为政策的进一步完善与推广提供了重要基础。同时，社会保险方面的基本制度已经确立，经过大量的探索，改革、完善路径已经明确，这就为“十一五”期间保持政策的连续性和创新性奠定了有利的基础。

(二)困难与问题

随着市场经济体制的确立，我国的经济改革已经从产品市场向要素市场全面延伸，劳动力流动的障碍逐步减少从而使得流动速度明显加快，这就给原来仅仅局限于城市部分人的社会保障制度带来很大的冲击。从我省情况看，就业和社会保障体系解决社会问题的能力还不够强，对经济社会发展的调节协调能力还有限，不能适应经济社会快速发展的需要，与全面建设小康社会的要求还存在着较大的差距。突出地表现在:

1.就业形势依然严峻。我省是全国劳动参与率较低和失业率较高的省份之一。全省登记失业率从2000年的2.2%增长到2005年底的3.1%，上升0.9个百分点。导致失业率呈上升趋势的主要因素有三个:一是当前正处在新生劳动力成长的高峰期。在新生劳动力中，大中专学生初次就业率下降。二是下岗职工出中心转化为失业。三是经济运行自身的因素。一些企业经营不善，在退出市场过程中，部分职工暂时无法安置而失业。今后几年，全省劳动力在供给总量继续增加的同时，结构性矛盾也将日益显现，突出表现在劳动者的技能素质偏低，高技能人才严重缺乏，难以适应经济结构调整对人力资源的需求。此外，灵活就业群体的扩大对就业服务提出了更高的要求，正规就业与非正规就业并存，也给各级政府就业管理和服务带来新的难题。

2.社会保障制度亟待完善。当前，社会保障制度同时面临人口老龄化、城镇化、就业形式多样化等多方面的压力，体系不完善，覆盖不全，社保基金支付压力大的矛盾日益显现。我省像全国一样，已进入老龄化社会，老年人口增加，给养老保险、医疗保险带来巨大压力。退休人员以较快的速度递增，使得养老保险基金当期收支存在缺口，个人账户空账规模持续增加。由于设计制度不统一，企业与机关事业单位退休人员养老金水平差距日益拉大，后者比前者高出近一倍。部分城镇居民医疗保障缺乏制度安排。全省煤炭等行业安全生产形势依然严峻，历史上长期积累遗留下来的国有企业老工伤问题、农民工工伤问题日益突出，迫切要求加快工伤保险制度建设，尽快扩大覆盖范围。部分国有困难企业职工无力参加社会保险的问题亟待解决。城镇个体劳动者和灵活就业人员、被征地农民的社会保障问题突出。社会保障统筹层次不高，部分流动就业人员的保险关系难以转移。这些问题成为社会关注的焦点，必须引起高度重视。

3.弱势群体扩大造成权益失衡，劳动关系更加复杂化，协调难度进一步增大。弱势群体是随着改革的深化和社会转型而分化和显现出来的一个特殊群体，是在经济收入、社会地位、权益维护、竞争能力等方面处于困难和不利境地的经济活动人口。我省国有企业比重过高，企业办社会的负担重，国企改革较全国来看相对滞后，“十一五”时期为攻坚时期。随着改革的推进，有可能出现更多的弱势群体，我们现行的主要依靠行政手段来调整劳动关系的方式将很不适应。收入分配差距不断扩大，分配秩序不规范的问题较为突出。另外，煤炭等艰苦行业事故频发、死亡率居高不下;少数用人单位雇佣童工、安排劳动者超时加班、拖欠和克扣职工特别是农民工工资，以及工作条件恶劣等侵害劳动者合法权益的现象依然突出，劳动争议继续面临大幅上升的压力。

4.农村社会保障制度建设严重滞后，农民缺乏有效的社会安全网，难以应对自然灾害、市场风险和养老等问题。农村的养老保险存在着制度建设不健全、政策不配套、政府投入少、管理手段落后等问题，严重影响了广大农民的生活保障和生活质量，成为制约整个国民经济和社会发展的瓶颈。

三、“十一五”期间劳动保障工作的指导思想和目标任务

(一)指导思想

“十一五”期间，全省劳动保障工作要以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，以科学发展观为统领，着眼于全省国民经济和社会发展全局，从维护劳动者切身利益入手，将劳动保障事业纳入法制化、科学化轨道，逐步形成扩大就业与改善劳动关系、完善社会保障体系有机联系和相互促进的劳动保障工作新机制，为构建社会主义和谐社会、实现全面建设小康社会的奋斗目标做出新贡献。

(二)目标任务

1.就业总量保持增长。继续把促进就业和实施积极的就业政策作为国民经济和社会发展优先目标，在重点解决体制转轨遗留的下岗失业人员再就业问题的同时，扩大就业门路，提高就业质量，改善社会创业环境，积极探索促进就业的长效机制，推进城乡统筹就业，建立较为完善的公共就业服务体系，基本实现城乡劳动者平等就业和自由流动，初步形成城乡统一的劳动力市场和公平竞争的就业制度。“十一五”期间，全省新增城镇就业150万个，转移农村剩余劳动力150万人，城镇登记失业率控制在4%以内。

2.促进劳动者素质不断提高。完善以就业为导向的职业培训体系和以企业需求为核心的技能人才评价体系，进一步加大对各类劳动者的培训力度，基本形成技能优良、专业齐全、梯次合理的技能人才队伍。到“十一五”期末，全省技能劳动者总量达到217万人，其中，技师和高级技师占技能劳动者总量的6%，高级工达到19%。

3.完善社会保障体系。建立健全社会保障制度和管理服务体系，实现资金来源多渠道、保障方式多层次、管理服务社会化。进一步扩大社会保险覆盖范围，基本实现城镇各类就业人员平等享有社会保障。健全农村社会保障制度。到2010年，城镇基本养老保险参保人数达到520万人以上，其中企业425万人，机关事业95万人，失业保险、医疗保险、工伤和生育保险参保人数分别达到302万人、500万人、325万人和180万人。农村社会养老保险的参保人数达到266万人。

4.促进劳动关系和谐稳定。全面实施劳动合同制度，推动各类用人单位依法普遍与劳动者签定劳动合同，基本实现劳动合同管理的规范化、法制化。大力推进集体合同制度，集体合同覆盖面明显扩大。加快协调劳动关系三方机制组织建设和制度建设，加强劳动争议调解、仲裁及信访效能建设，畅通诉求渠道。完善工资收入分配宏观调控机制，使企业工资收入分配秩序更加规范，收入分配关系趋于合理，广大职工工资水平稳步提高，“十一五”期间全省职工实际工资年均增长8%左右。

5.建立、完善与国家劳动保障法律制度相配套的地方性劳动和社会保障法律、法规和政策体系，进一步完善劳动保障依法行政的制度，基本形成覆盖城乡的劳动保障监察执法网络;通过推进普法工作，使广大劳动者和用人单位的维权意识和守法意识明显增强。

四、政策措施

(一)积极促进就业

1.各级政府要继续巩固和强化目标责任管理制度，将城镇新增就业岗位、下岗失业人员再就业、控制城镇登记失业率、农村劳动力转移就业等主要指标纳入当地国民经济和社会发展计划，纳入各级政府政绩考核的范围，层层分解，抓好落实。各级、各部门要继续落实“两纵一横”的目标责任制，切实履行工作职责，抓好各项工作目标的落实。

2.围绕经济发展多渠道开发就业岗位，千方百计扩大就业。坚持在发展中解决就业问题，努力实现经济增长与扩大就业的良性互动。各级政府在制定涉及全局的经济社会政策和投资重大建设项目时，要把扩大就业作为重要因素考虑，鼓励、支持和引导个体、私营等非公有制经济发展，积极发展就业容量大的劳动密集型产业、服务业和各类所有制的中小企业，改善就业结构，扩大就业容量。加强地区间的协作，推行培训、就业、维权三位一体的工作模式，搞好劳务输出工作，引导和组织农村富余劳动力向非农产业和城镇有序转移就业。

3.继续实施积极的就业政策，促进下岗失业人员再就业。创造良好的就业和创业环境，妥善解决体制转轨遗留的下岗失业人员再就业问题，重点解决好困难行业和特殊群体的再就业工作。在推进煤炭工业可持续发展试点工作中，把促进下岗失业人员再就业作为一项重要任务，通过发展接续产业和特色产业，引导劳动者转变就业观念，促进多种形式就业，鼓励劳动者自谋职业和自主创业。通过扶持政策引导，鼓励企业吸纳下岗失业人员再就业。加大公益性岗位开发力度，全面落实各项扶持政策，提高就业稳定性。建立就业与失业保险、城市居民最低生活保障工作联动机制，促进和帮助下岗失业人员尽快实现再就业。

4.统筹城乡就业。进一步改善农民进城就业环境，为农民创造更多的就业机会。逐步统一城乡劳动力市场，推进地区间劳务协作，完善管理和服务措施，初步形成城乡劳动者平等就业的制度。加大对农村劳动力转移的培训力度，建立健全农村劳动力转移前培训和农民工岗位培训制度。形成信息引导为龙头，职业培训为依托，地区之间、校企之间协作为纽带的劳务输出新机制，引导农村富余劳动力平稳有序转移。大力开展贫困地区农村劳务输出，实施就业扶贫。大力发展县域经济，积极拓展农村就业空间。

5.加强失业调控。建立覆盖各类失业人员的失业登记制度，采取有效措施，调控失业人群在时间和空间的分布，缩短失业周期，分散失业压力，防止失业过于集中，把失业率控制在社会可承受的限度内。加强对登记失业的高校毕业生的服务和管理。统筹规划、分步实施国有企业关闭破产和改制改组，把握关闭破产工作力度，妥善安置职工;合理引导和规范企业的规模性裁员，加强对正常生产经营企业裁员的指导;鼓励国有大中型企业通过主辅分离、辅业改制分流安置富余人员，避免大量推向社会。

6.建立制度化、专业化、社会化的公共就业服务体系。完善覆盖城乡劳动者的就业管理服务组织体系，建立健全公共就业服务网络，强化政府促进就业的公共服务职能，全面建立公共就业服务制度，为城乡劳动者提供有效服务。将公共就业服务资金列入财政预算，使免费服务和培训的经费补贴有稳定的资金来源。完善职业介绍补贴和再就业培训补贴政策，形成政府购买就业服务和培训成果的机制，实现公共就业服务在城市范围内统筹管理。推进就业服务信息化，实现就业信息共享。建立社会化就业服务体系，充分发挥各类社会就业服务机构的作用。

(二)大力发展职业培训，全面提高劳动者素质

1.全面实施高技能人才培训工程，加快培养我省经济社会发展需要的技能劳动者。充分发挥现有教育培训资源的作用，依托职业院校、高级技工学校、技师学院等重点职业教育培训机构，建立一批示范性高技能人才培训基地和区域性公共实训基地，加快高技能人才培养。建立“三晋技术能手”评选表彰制度、高级技师政府津贴制度，指导企业建立首席技师或工种带头人制度，加快形成政府推动、企业主导、学校参与、个人努力的技能劳动培养工作新格局。

2.组织实施城镇下岗失业人员实用技能培训，提高其再就业能力，开展创业培训，发挥创业培训带动就业的倍增效应。大力开展农村劳动者技能培训，提高其职业技能、转移能力和外出适应能力，完善劳动预备制度，使90%以上的城乡新成长劳动力在就业前接受必要的职业技能培训。

3.进一步完善职业资格证书制度，形成技能人才的评价、选拔、使用和激励机制。逐步形成社会化职业技能鉴定、企业技能劳动者评定、职业院校资格认证和专项职业技能考核的工作体系。建立公开、公平、公正的技能人才评价机制。在企业逐步推行与工作业绩相联系、与生产过程相结合的鉴定方式，在学校推广职业技能鉴定与专业教学相结合的方法。完善技师社会化考评评审办法，做好技能人才评价工作，发挥职业资格证书在劳动者就业和技能成才过程中的导向作用。鼓励行业、企业和全社会普遍开展各级各类职业技能竞赛和岗位练兵活动，引导企业建立技能劳动者使用与培训考核相结合，待遇与业绩贡献相联系的激励机制。

5.进一步加强对群体性突发事件的报告、预防和处理工作，完善维稳工作长效机制。继续落实维护稳定领导责任制，建立群体性事件的预警机制，建立健全反应灵敏、指挥有力、协调有序、运转高效的群体性事件应急机制，完善信息报告制度。

(五)健全劳动保障法制。在“十一五”期间国家出台《促进就业法》、《社会保险法》和《劳动合同法》后，我省要尽快建立和完善与此相配套的地方性劳动保障法规、政策体系。利用各种媒体和手段，广泛宣传劳动保障法律法规，进一步强化用人单位的社会责任，建立企业劳动保障的诚信评价制度，促进劳动力市场主体自觉守法。提高劳动保障部门依法行政的能力和水平。做好劳动保障行政复议和行政应诉案件的处理工作，切实维护劳动者合法权益。

五、实施重大工程项目，加强基础能力建设，促进劳动保障事业全面发展

“十一五”期间，要有步骤地推进城乡统筹就业和培训工程、社会保障服务管理能力建设工程，加强公共就业服务和社会保险经办管理服务中心建设，完善城镇居民医疗保障制度建设和农村社会养老保险制度建设;抓紧实施劳动保障基础能力建设工程，进一步加强基础能力建设，促进劳动保障事业全面发展。

(一)加强公共就业服务与社会保险经办机构建设。健全各级就业服务管理机构和街道、社区劳动保障工作平台，建立公共就业服务体系，向社会开展公共就业服务。加强职业指导人员和街道社区工作人员队伍建设，开展城乡统筹就业试点。到2010年，在劳动保障部门指导下，在城镇街道、社区和乡镇普遍健全劳动保障经办机构，在社区配备专职劳动保障协理员，开展就业服务和企业退休人员社会化管理等工作。每个县都要建立起符合新“三化”标准的劳动力市场，并依托“金保工程”建设，实现全省劳动保障管理服务机构联网，进而实现全国联网。建立一所省级公共实训基地，面向全社会提供职业技能培训和鉴定服务。通过资源整合等手段，建设市级以上劳动保障经办管理服务中心，改善劳动保障行政机关和各社保经办机构办公条件，更好地为参保人员服务。

(二)大力加强劳动保障监察、仲裁、信访等维护劳动者权益的组织机构和队伍建设。“十一五”期间，县级以上劳动保障行政部门全部建立专门的劳动保障监察执法机构，有条件的地区，要在乡镇、街道社区设立劳动保障监察分支或派出机构，逐步推行劳动保障监察“网格化”建设，专职劳动保障监察员与劳动者的比例达到l:5000一8000。继续推进劳动保障监察制度建设和工作机制创新，统一劳动保障监察标识，规范监察程序，推行主办监察员制度，探索建立企业劳动保障诚信制度。加大劳动争议仲裁机构和效能建设，在劳动争议案件增长快、压力大的地区推进劳动争议仲裁机构实体化建设;进一步加强仲裁员队伍建设，按照实际工作需要配备足够的专职仲裁员，加大仲裁员培训资金投入，逐步提高仲裁员的职业化、专业化水平，县级以上要建立规模、标准适中的仲裁厅;建立和完善劳动仲裁监督制度，树立良好的仲裁形象。

(三)加大金保工程建设力度，加快推进劳动保障信息化。在“完整、正确、统一、及时、安全”的原则指导下，构建全省劳动保障信息网络，在此基础上建立网络互联、信息共享、安全可靠的统一的劳动保障信息服务网络，并与全国市县联网，进而以网络为依托，优化业务处理模式，建立规范的业务管理体系、完善的社会服务体系和科学的宏观管理体系，支持劳动和社会保障业务经办、公共服务、基金监管和宏观决策等核心应用。地级以上城市要建立统一的覆盖各项业务的集中式资源数据库，实现城区内广域网实时联接，在街道一级普遍建立劳动保障信息发布站或查询终端;实现劳动保障主要业务的全过程计算机管理，推进业务应用系统使用统一软件;初步建立硬件设备配置标准、网络接口标准和数据传输方式统一的全省劳动保障信息系统。完成“金保工程”一期工程建设，启动二期工程建设。完善公共服务系统，通过劳动保障统一门户网站和12333电话咨询服务中心等为公众提供咨询、办事等服务。

(四)加强劳动保障系统干部队伍能力建设，为劳动保障事业的发展提供人才保证。着眼于劳动保障事业可持续发展，深入开展劳动保障业务培训，推进劳动保障系统业务的规范化、标准化和科学化。完善干部教育培训体系，加大投入力度，大规模培训各级各类干部和专业技术人员，努力建设一支勤政、廉洁、务实、高效的劳动保障干部人才队伍，为劳动保障事业发展提供可靠的人才保障。

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( 责任编辑: 赵骏 )