关于劳动部印发深化企业劳动制度改革的总体设想和近期工作安排的初步意见的通知

关于劳动部印发深化企业劳动制度改革的总体设想和近期工作安排的初步意见的通知

发布部门: 劳动和社会保障部(原劳动部)

发布文号:

各省、自治区、直辖市劳动(劳动人事)厅(局)、国务院有关部委劳动部门：

《深化企业劳动制度改革的总体设想和近期工作安排的初步意见》，已经国家体改委审定。现印发给你们，请贯彻实施。

深化企业劳动制度改革的总体设想和近期工作安排的初步意见

按照党的十三届七中全会、七届人大四次会议通过的《关于制定国民经济和社会发展十年规划和“八五”计划的建议》、《国民经济和社会发展十年规划和“八五”计划纲要》以及中央工作会议关于深化改革的部署，根据增强企业活力转变企业经营机制的需要，在总结改革实践经验和试点经验的基础上，我们研究拟定了国营企业劳动制度改革的总体设想，并对近期的工作做了初步安排。

(一)

我国原劳动用工制度是长期实行产品经济和高度集中计划管理的产物，虽然它对保障职工队伍的稳定和促进经济建设产生过积极作用，但由于这种制度统得过死，包得过多，实际形成了一种“国家包揽、行政隶属、身份差别、终身固定”的劳动关系，制约了企业活力的增强，也影响了职工队伍素质的提高及其积极性的发挥。党的十一届三中全会以来，在改革国家统包统配就业制度的基础上，企业劳动制度改革逐步展开。1986年以来，国务院陆续发布实施了改革劳动制度的五项《暂行规定》，对国营企业从社会上新招收的工人统一实行劳动合同制，改革招工办法，废除“内招”、“顶替”，实行职工违纪辞退，并开始建立待业保险制度、退休费用社会统筹制度和劳动仲裁制度。目前，全国全民所有制单位劳动合同制工人已达1406万人，占全民所有制单位职工人数的14%。为了进一步消除原劳动用工制度的弊端，从1982年开始，结合劳动合同制的实行，不少地区进行了优化劳动组合(或称合理劳动组合)、全员合同化管理等多种形式的改革探索，一些城市还进行了劳动、工资、社会保险综合配套改革的试点。几年来，全国已有5万多个企业和1500多万职工参与了这项改革。

通过近10年的努力，劳动制度改革在以下几方面显示出积极的作用：通过订立劳动合同明确企业与职工双方的责权利，促进了劳动关系向法制化的方向发展，为保证企业和职工双方的合法权益提供了依据。通过引入激励竞争机制，实行优化劳动组合(或称合理劳动组合)、全员合同化管理等项措施，促进了企业劳动力合理配置和各项承包责任制的落实，调动了职工的积极性和创造性。通过相关的配套改革，开始建立起有利于劳动力社会化管理的各项服务和保障制度，为企业择优用人和劳动者自主择业创造了条件。总之，在广大企业和职工的积极参与和努力下，改革取得了重要的突破，在一定程度上消除了原劳动用工制度的弊端，也为今后进一步深化改革奠定了基础。

当然，从总体上看，劳动制度改革还是初步的，存在着一些亟待解决的问题，主要是，原劳动用工制度与现行劳动合同制并存所形成的职工身份和待遇上的尖锐摩擦，抑制了劳动制度改革的深入发展;劳动合同制在政策上、执行中还未能充分体现对合同制职工的利益保障;在管理上，招用手续比较烦琐，环节过多且不灵活，增加了企业和职工的负担，削弱了合同制的吸引力;相关配套措施不健全，使劳动合同制难以正常运转，影响了劳动合同制工人的合理流动;近两年经济环境不宽松，就业压力又比较大，也从外部制约了改革的步伐。另外，人们在就业方面的传统观念也对推进这项改革有消极影响。

但是，这些毕竟是前进中的困难和问题，根据经济体制改革总的要求，通过调整、完善和进一步深化改革可予以解决。对改革所取得的成果，绝不能轻易否定，更不能走回头路，否则，会使劳动制度改革的种种努力付之东流，也将直接影响上千万合同制工人和参与改革职工队伍的稳定，还可能波及整个经济体制改革。当前，劳动制度改革面临消除原制度弊病和逐步建立新制度的双重艰巨任务，必须坚持党和国家确定的劳动制度改革方向，保持改革的连续性和稳定性，有秩序、有步骤地向前推进。

(二)

今后10年深化劳动制度改革的指导思想是，以建立计划经济与市场调节相结合的经济运行机制为基本方向，以增强企业特别是国营大中型企业活力为中心，建立既富有活力又具有自我约束力的劳动力管理体制，在切实保障企业和劳动者双方合法权益的基础上，充分调动企业和职工的积极性、创造性，进一步改革原劳动用工制度，完善和逐步推广劳动合同制，为劳动力资源的合理配置和劳动生产率的不断提高创造条件。

根据上述指导思想，必须从改变和调整原劳动用工制度中国家、企业和劳动者之间的关系入手，逐步建立起一种“国家宏观调控，企业自主用工，多种形式并存，全员劳动合同”的新型劳动用工制度。

至国家对劳动力实行宏观管理。综合运用行政的、法律的和经济的手段，调节和控制企业用工的方向，规范并指导企业劳动管理，监督和检查企业用工行为，保障企业和劳动者的合法权益。同时，加强劳动力社会化管理并提供就业服务。

至企业自主用工。在国家宏观计划指导下，在法律和政策规定的范围内，企业可以根据生产的需要，在保证劳动生产率不断提高、充分尊重和保护劳动者合法权益的前提下自主对职工进行管理。

至用工采取多种形式。按行业、工种、岗位的不同特点，适应生产的多样性和复杂性，运用多种有利于劳动者与生产资料相结合的形式，可以订立定期的劳动合同，也可以订立不定期的劳动合同，还可以订立以完成一项工作任务为期限的劳动合同，保证企业用工的灵活性，在保持职工队伍相对稳定的同时，实现劳动力合理流动。

至实行全员劳动合同制。全体职工(管理、技术人员和生产、服务人员)都与企业订立劳动合同，明确双方的责任、权利和利益，用法律形式规范劳动关系。在全员劳动合同制基础上，消除现有企业干部与工人、各种不同用工形式工人和不同所有制职工之间的身份界限。

在深化劳动制度改革的过程中，鉴于客观条件和企业状况的差异，各地可以根据总的指导思想和目标创造各有特色的具体模式。例如“全员上岗(聘任)合同制”、“企业职工制度”等等。经过不断充实完善，逐步统一到全员劳动合同制上来。

深化劳动制度改革，要坚持利益导向、机制转变、双向趋动、典型引路的原则：

运用利益导向。要使改革的参与者看到改革带来的实际利益，激发改革内在的动力，自觉地积极地投身改革。在政治上，要有利于维护和突出工人阶级的主人翁地位;在法律上，要有利于明确劳动关系双方的责权利;在经济上，要保证职工的保险福利待遇，并在生产发展的基础上，使绝大多数职工收入水平逐步提高。

注重机制转变。改变国家、地方、部门同企业之间单纯的行政隶属关系以及企业与职工之间的行政依附关系。要建立适应发展社会主义有计划商品经济要求的劳动力管理体制，在国家计划和政策指导下，将更多的管理权交给企业。通过实行全员劳动合同制建立企业与职工的劳动关系，形成企业自主用工、灵活用工的新机制。

实行双向趋动。按照社会主义劳动制度自我完善和自我发展的要求，一方面要保持原劳动用工制度中合理因素，革除其弊端，另一方面对现行劳动合同制进行调整、补充和完善，使其更具有生机和活力，从以上两个方面向一个目标共同努力，逐步并轨，最终建立起一种以全员劳动合同制为特征的新型劳动制度。

坚持典型引路。要总结劳动制度改革过程中的典型(特别是试点单位)经验，并以各种形式进行宣传，引导全国劳动制度改革有节奏地扎扎实实地进行。典型引路既要发挥启迪引导作用，又要注意坚持自觉自愿的改革原则，不搞一刀切，条件成熟的地区，进展可以快一些，条件不很成熟的地区，步子可以慢一些。典型引路重点是通过宣传扩大区域性和国营大中型企业改革经验，促进改革大气候的形成。

按照改革目标和上述原则以及我国的客观条件，深化劳动制度改革大体分两个步骤渐次进行。

第一步，完善现行劳动合同制。积极稳妥地进行以优化劳动组合(或称合理劳动组合)、全员劳动合同管理为重点的多种形式改革原劳动用工制度的试点。在有条件的地区和企业积极试行全员劳动合同制，着重建立宏观调控体系。

工作重点是：一、巩固和完善现行的劳动合同制。有针对性地从简化招用手续，灵活合同期限，加强合同管理，保证合同制工人待遇，促进再就业等方面予以完善，利用新一轮合同签订的契机，调整《国营企业实行劳动合同制暂行规定》的部分条款，使之更符合客观要求。二、积极稳妥地进行以优化劳动组合(或称合理劳动组合)、全员劳动合同管理为重点的多种形式改革原劳动用工制度的试点。要在普遍加强企业定员定额工作的基础上，把优化劳动组合(或称合理劳动组合)作为企业组织生产的一项经常性的重要基础工作，以促进劳动力与生产资料在数量和质量上的合理配置，落实企业经营承包责任制，消除吃大锅饭，劳动纪律松弛，效益低下的状况。对职工，无论是管理人员、技术人员，还是工人，一律实行考试考核，竞争上岗，并根据不同工种的要求签订多种形式的岗位合同，职工只要按合同要求履行职责，就应保持其职业的相对稳定。对于未签订岗位合同的职工，可在企业内部进行调节转做其他工作，也可以进入社会合理流动，并享受相应的待业保险。在有条件的地区和企业试行统一的全员劳动合同制。对国家统一分配到企业的人员，采取平稳过渡方式，逐步实行企业全员劳动合同制。三、结合经济结构的调整，逐步建立完善劳动力宏观调控体系、就业服务体系，并按照产业政策的要求积极进行劳动力结构的调整。

第二步，继续扩大全员劳动合同制试点范围，在全国范围实现新招人员劳动合同制与企业内岗位合同管理的并轨合龙，实行统一的全员劳动合同制。

工作重点是：在全国范围内推广“二制并轨”经验，通过贯彻实施《劳动合同法》及相关法律、法规和政策，总结推广全员劳动合同制试点经验，使企业统一的全员劳动合同制全面到位。同时，与计划管理、工资分配、劳动就业和社会保险等方面的相关改革内外结合、互相配套，保证企业新的劳动制度开始正常运转。

上述两步骤是按各阶段主要任务来划分的，在实行过程中，由于各地条件不一，会有一定的交叉。根据整个经济体制改革的进程和各地改革的实际情况，“八五”期间，劳动制度改革在全国范围基本完成第一步，迈入第二步，争取在本世纪末按改革目标的要求建立起新型劳动制度的框架。

(三)

劳动制度改革作为经济体制改革的一个重要组成部分，要与诸多方面的改革协调一致配套进行，为此，需在以下几个方面采取相应措施。

1.逐步改革现行劳动计划管理体制，建立健全劳动力宏观调控体系。克服在计划管理上集中过多等弊端，逐步形成国家宏观调控、分级分类管理指导的格局。根据国民经济和社会发展计划、规划的总体要求和不同企业用工的特点，制定不同层次、不同力度的劳动力计划。对条件具备的国营企业，逐步实行弹性计划或指导性计划。当前，为解决劳动合同制工人的流动及再就业问题，在计划上应逐步放宽，给企业较多的调节余地。

2.逐步培育劳务市场机制，积极发挥劳动力的市场调节作用。在企业内部开展多种形式的劳动力调节，对于开辟新的生产经营门路吸收下岗职工的企业，工商、税务、银行等有关部门可在办照、减免税收和贷款等方面提供支持。在企业外部逐步形成以职业介绍所为主的劳动力调节网络，并与行业、企业内部的劳动力调节方式相结合，为劳动者职业转移以及企业用工提供相应的管理和服务。同时大力发展劳动服务企业，增强其吞吐调节劳动力的功能。

3.加强职业技术培训。要继续坚持“先培训后就业”、“先培训后上岗”的原则，发展多层次、多渠道、多形式的职业技术培训。对企业职工的培训，重点是提高劳动技能;对社会劳动者的培训，重点是提高就业能力;为他们实现就业和再就业创造条件。

4.深化企业工资制度改革，增强工资的激励作用。要充分发挥工资杠杆对社会劳动力供求关系的调节作用，适当提高苦、脏、累、险工种和生产一线岗位的工资待遇。逐步实行以“岗位技能工资制”为主要形式的企业内部分配制度，体现各尽所能，按劳分配。同时进一步改进和完善企业工资总额同经济效益挂钩办法，为建立企业自主用人、自我约束的宏观调控机制创造条件。

5.加快社会保险制度改革，增强社会对改革的承受能力。要扩大社会保险的覆盖面，当前，要认真贯彻落实国务院关于国营企业职工养老保险制度改革的决定，加快社会统筹的步伐;扩大待业保险范围并相应改进和完善资金的筹集、使用及发放办法;要积极探索工伤保险社会统筹和医疗保险改革的路子，并对解决合同制工人福利待遇等方面的问题提出办法。

6.积极稳妥地改革企业劳动人事制度，逐步消除干部与工人的身份界限。改革现行企业干部的管理模式，企业干部的管理要与国家机关干部的管理分离，企业管理人员与工人统称企业职工，并逐步消除管理与生产岗位不同造成的身份差别，实行岗位(职务)聘任制，择优上岗，订立合同，参加应聘或招标考核合格者，可走上相应的企业管理或生产岗位。

7.加强劳动法制建设，将企业与职工劳动关系的建立纳入法律调整的轨道。要加强劳动立法，完善现行法规。在制定《劳动法》的基础上，制定与用工行为有关的《就业促进法》、《劳动合同法》、《劳动争议仲裁法》等法律法规。通过建立劳动监察制度，健全劳动仲裁制度，使构成劳动关系的双方的合法权益得到维护。

企业劳动制度改革涉及到方方面面的工作，因此，各级劳动部门要主动与组织、宣传、人事、体改委、计经委、财政、税务、工会等部门共同研究，因地制宜地制定劳动制度改革的具体方案并精心组织实施。要依靠各级党团组织，依靠广大职工群众，切实加强思想政治工作，以增强职工的改革意识和参与改革的自觉性，保证这项改革的顺利进行。

(四)

近期劳动制度改革要按总体设想的目标部署迈出第一步。主要做好以下几个方面的工作：

1.完善现行劳动合同制。在总结几年来实践经验的基础上，按照《国营企业实行劳动合同制暂行规定》的基本精神，拟定《巩固和完善劳动合同制的若干意见》，调整、充实《国营企业实行劳动合同制暂行规定》的部分条款，增强劳动合同制的吸引力。一是改进招工办法，简化招用手续和管理程序;二是根据企业生产需要和职工个人意愿，确定灵活的合同期限，可以订立定期的，也可以订立不定期的，还可以订立以完成一项工作任务为期限的劳动合同;三是保证合同制职工依法享有相应的劳动保护权利和工资保险福利待遇，并保证合同制职工享有充分的政治权利;四是完善劳动合同内容，健全劳动仲裁制度，严肃合同管理，强化劳动合同的法律约束力;五是认真做好终止解除合同后待业人员的管理和再就业工作。

2.继续进行多种形式改革原劳动用工制度的试点，积极准备制定《劳动合同法》。要继续实行优化劳动组合(或称合理劳动组合)，在此基础上，进行劳动合同化管理等多种形式的改革，并使之与落实承包经营责任制紧密结合起来。要积极稳妥地将改革劳动用工制度的试点向深度和广度扩展，继续抓好综合配套改革试点地区的深层次改革工作，加强宣传，典型引路。各省、自治区、直辖市都要确定具备条件的地区起步试点，有条件的地区、企业特别是沿海开放城市以及管理基础较好、生产稳定、自我约束能力较强的国营大中型企业可试行全员劳动合同制。同时，要结合调研和论证，进行扩大城镇非国营企业实行劳动合同制的试点。注意总结和研究科学合理、切实可行的劳动合同制的法规和政策，借鉴其他国家的有关法律、法规，并在此基础上，拟定《劳动合同法》。

3.增强就业服务体系的功能，促进劳动力结构的调整。结合经济和产业结构的调整，积极进行劳动力结构调整。一方面，运用企业内部余缺调剂、企业间调配、行业内交流以及劳务承包、技术合作等多种形式，为企业消化多余人员提供服务;另一方面，大力发展职业介绍、待业保险、转业训练等社会就业服务的功能和手段，促进劳动力在地区、行业之间和企业内部的合理配置。

4.继续健全劳动争议处理制度。要促使修改后的劳动仲裁法规尽早发布实施。抓紧落实机构，配齐人员，扩大程序法的覆盖范围，抓好仲裁员、仲裁庭试点工作，提高办案效率和办案质量。要制定各种劳动合同样本，指导当事人签订劳动合同，减少争议隐患，稳定劳动关系。与此同时，要协助工会督促企业建立劳动争议调解委员会，争取将劳动争议解决在基层。

5.加强对劳动制度改革的宣传和理论研究。对改革的宣传要区别不同对象，采取多种形式有针对性地进行。要大力宣传深化改革的必要性、重要性和迫切性，正确地宣传改革的目标和方向，充分地宣传改革对保障劳动者主人翁地位、维护劳动者合法权益，对增强企业活力、搞好劳动力合理配置的重要作用，以及宣传那些受到企业职工欢迎的成功经验和好的做法。与此同时，还要加强改革的理论和政策研究，以指导改革健康发展。

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( 责任编辑: 赵骏 )