关于无缝隙政府理论在环境监督管理中的运用
无缝隙政府(Seamless Government)，又称(Boundaries less Government)“无界线的政府”，指的是政府打破传统的部门界线和功能分割的局面，整合政府所有的部门、人员和其他资源，以单一的界面为公众提供优质高效的信息和服务。[1]以顾客为导向的“无缝隙政府”正是试图以低成本、高效率、面对面、多样化的服务，来满足公民对于公共产品的个性化需求。随着我国市场经济体制的逐步建立和以顾客为导向的社会的形成，公共组织特别是政府部门的无缝隙建构也正在悄然兴起。虽然我们尚未引入使用“无缝隙政府”这一概念，但是“无缝隙政府”的组织模式实际上已经融入了我国政府治道变革的实践中。同时，尽管我们的行政机构在实行无缝隙重建时遇到了诸多问题和困难，但源于西方的“无缝隙政府”概念，在后工业社会和信息时代的政府管理中仍然具有普适性。因此，借鉴“无缝隙政府”理念，在我们结合本国、本地实际进行政府改革的过程中必将具有重要的资源意义。
环境问题的区域性本身蕴涵着环境问题具有整体性和结构性特点，以及延伸出来的层次性、自组织性和稳定性的特点。环境问题的解决和环境监督管理必须考虑环境问题本身的区域性特征，确定其合理的监督管理边界，不能简单地以行政区划为单位对环境监督管理体制进行空间上的分割。目前统一监管与分级分部门管理相结合的管理模式存在区域分割、部门分割、权责不等、产权不明和公共行政管理资源浪费严重的问题。环境问题的区域性和广泛性决定了必须通过系统再造形成以保护公民环境权益为根本目的、符合环境问题发生和治理的内在特点的管理模式。
一、理论概述
(一)环境监督管理
环境监督管理，又称环境保护监督管理。是环境监督和环境管理的合称。它是指为了保护和改善环境，有关国家机关对环境保护工作进行规划、协调、督促检查和指导等活动的总称。其基本内容包括组织制订环境保护规划，对各行各业的环境保护工作及其政策和立法进行协调，对各部门、各单位贯彻执行环境保护法的活动进行检查、督促和指导。环境监督管理的主要手段是奖励和惩罚。对环境保护做出显著成绩的单位和个人给予奖励;对违反环境保护法，造成环境污染破坏者给予惩罚。环境监督管理有一整套的制度和措施。我国的环境监督管理制度主要有环境影响评价制度、“三同时”制度、排污收费制度、排放污染物总量控制制度、排污申报登记与排污许可证制度和限期治理污染制度等组成。另外还有环境标准制度、环境监测制度、奖励综合利用制度等。
我国在环境保护管理方面实行的是统一监督管理与分工负责相结合的管理体制。即;国务院环境保护行政主管部门，对全国环境保护工作实施统一监督管理;县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门，对本辖区的环境保护工作实施统一监督管理。其他分工负责的部门，如;国家海洋行政主管部门负责组织海洋环境的调查、监测、监视，开展科学研究，并主管防止海洋石油勘探开发和海洋倾废污染损害的环保工作。另外，卫生行政管理部门、市政管理部门、工商行政部门、城建部门、核安全部门以及海关等部门，也分别承担一定的环境监督管理职责。
(二)无缝隙政府理论
无缝隙政府理论的发起人林登对“无缝隙组织”的定义是：“我所谓的‘无缝隙组织’是指可以用流动的、灵活的、弹性的、完整的、透明的、连贯的等词语来形容的组织形态。无缝隙组织的顾客与服务提供者直接接触;两者之间不存在繁文缛节、踢皮球，或者是诸多遁词。顾客的等候时间大大缩短。所谓无缝隙政府(Seamless Government)，也可以称称之为(Boundaries less Government)“无界线的政府”，指的是政府打破传统的部门界线和功能分割的局面，整合政府所有的部门、人员和其他资源，以单一的界面为公众提供优质高效的信息和服务[2]。
这一概念在介绍到我国之后，不论是学术界，还是在管理实践中，其涵义有所模糊和变化，以至于有人认为：所谓无缝隙，即是没有权力空置，没有管理空白点[3]。当然这样理解也不是不正确，主要在于这样的理解对“无缝隙政府”概念未能全面理解，以这种理解远行于实践中可能导致严重的理论偏差：无缝隙政府理论希望是建立有限责任政府，而不是建立无限责任政府。
政府的顾客是公众，公众不仅是公共产品和服务的最终使用者，而且是公共产品和服务供给过程中的参与者。政府的活动不仅是公共产品和服务的生产导向、市场导向，而且更主要是公共产品或服务的顾客导向。顾客导向的政府活动与管理，就是一种倒金字塔式的(倒流程的)政府管理模式：处于塔尖的是顾客，政府管理处于塔面，政府关注的焦点对准顾客的需要，政府职能、政府行为、政府改革等都必须紧密围绕顾客展开，一切以顾客为导向、为中心，并满足顾客的最大需要和最大满意为政府运行的最大任务和目标。同时，顾客也是政府远行的最大资源，政府必须像管理其他资源那样管理顾客，了解顾客、顾客至上，以顾客的价值作为行政决策的重要基础，直接与顾客互动，及时汇集顾客信息，根据休息改进公共产品与服务。
二、环境问题的内在规律与环境监督管理模式
环境问题具有区域性和广泛性的特点。区域性是环境问题的重要特征之一，环境科学规律表明，“环境是以某一事物为中心的特定地域空间，它受到不同地理位置、气候条件、资源状况、社会经济发展程度，以及其他条件的影响而呈现出不同的特点”，“环境监督管理针对不同地区的环境特点进行，从而具有明显的区域性”。[4]显然，这里所指的是自然意义上的区域，而非行政意义上的区域。区域的本质特性是整体性和结构性，“整体性使区域某一部分的变化导致整个区域的变化”，“结构性具有层次性、自组织性和稳定性”。[5]环境问题的广泛性是指环境问题的类型、性质、产生环境问题的介质、地理空间的分布以及影响的客体范围都极其广泛。同时，中国现代社会已不再是仅由行政管理一切，社会发展的多元化要求其管理方式和手段必须实现多元化，环境监督管理作为社会公共行政管理的重要内容也应当如此。
环境问题的本质是“共有物的悲剧”，环境问题源自人们社会经济活动目标的纯经济性和行为的无约束性。[6]今天的环境污染之所以严重，环境执法之所以低效，根本问题是产权。环境监督管理必须建立在对公民环境权利明确界定的基础上，明确环境监督管理所要保护的公民环境权益的内容和享有这些权益的对象。
三、顾客导向——无缝隙环境监督管理模式
公民是环境保护部门环境服务的最终使用者，这就意味着顾客导向的环境监督管理是一种“倒流程”的政府管理方式。它关注的焦点是公民的环境保护需要，政府环境监督管理要紧紧地围绕公民的环境保护需要展开，并以公民环境保护需要的满意度作为政府环境监督管理运行的使命。要明确公民的环境保护需要，必须创新环境产权制度，明确公民的具体环境权利内容、确定方法和程序。
区域分割和部门分割的问题，是“分割式”环境监督管理模式的主要弊端。近年来，国内外生态环境均面临着日益严重的系统性、结构性破坏，面对区域、流域生态系统的结构与功能破坏，这种按行政区划、按单要素分管的管理模式已显得无能为力。无缝隙政府理论否定了官僚科层制下的劳动分工、专业化及权力和功能的分割，认为尽管这确实使政府机构有能力管理更加复杂的问题，但也导致政府职能分化、职责重复和无效劳动，大大降低了政府活动的质量和效率。无缝隙政府理论认为组织设计应根据自然过程而不是人为职能来确定，职能划分的假设“执行同样职能的人应该共事”应该被抛弃，新的假设“处于同一工作进程中的人应该共事”[7]要求以不同的工作进程对组织进行设计，划分成几个职能交叉的团队。
因此，环境保护部门应该根据无缝隙政府理论，遵循环境问题发生和发展的内在规律，按区域、流域生态系统的空间范围确定地方性环境保护部门的管辖空间。这就意味着不再需要设置对应于某个行政区域的或者按单要素设置的部门性、地方性环境保护机构，而是建立中央直管的、对应具有一定内在生态联系的综合环境监督管理部门。要在治理上达到无缝隙的目标必须完成两个整合：一是区域环境监督管理体制的整合，即按照建立以内在生态联系为基础的综合环境监督管理部门的要求，整合原来按行政区域分割的环境监督管理任务和资源;二是完成要素环境监督管理职能的整合，即对各部门的环境行政管理的职能进行统一规划和调整，整合到综合环境监督管理部门，解决机构重复设置、公共行政管理资源严重浪费等现象，按照区域生态系统内部要素的关联性进行管理职能的调整。
四、实施的重要条件
(一)制定综合性环境监督管理法律体系
可以肯定，无缝隙政府是以顾客为导向的法治政府。如果顾客没有权利，或者权利得不到法律保障，那么无缝隙环境监督管理就失去了存在的意义。
首先，必须在国家的根本大法和《环境保护法》中，明确公民的环境权利。环境权是一种新的、正在发展的重要法律权利。有关环境权的经典定义来自《斯德哥尔摩人类环境宣言》：“人类有权在一种能够过尊严的和福利的生活环境中，享有自由、平等和充足的生活条件的基本权利，并且负有保证和改善这一代和世世代代的环境的庄严责任。”[8]我国是大陆法系国家，从大陆法系国家整体状况来看，对将环境权法定化以及如何去试行这个权利方面基本持排斥态度。但是如果这项权利不能够具体化以获得一种有效的救济途径，那么它在法律上就不能够进入实际的领域。而推进循环经济必须要解决产生与发展于社会经济生活本身、广泛而复杂的环境问题。因此仅有公法机制是不能完成对环境问题全面或全过程控制的，所以公民环境权利保护制度的确立，引入私法机制对于调动公民以及各种社会团体保护环境的主动性、积极性具有重要意义，也是推进循环经济发展的动力机制之一。因此，需要创新环境产权的法律制度，在法律上明确公民的具体环境权利、权利的确定方法和程序。同时，加快环境公益诉讼、失职责任追究等新型法律制度建设，调动公民维护自身及国家环境权益的积极性，以司法审判手段完善国家环境监督管理。
其次，整合和完善环境监督管理体制法律。这是在法治的要求下进行无缝隙环境监督管理的根本依据。目前我国有关环境监督管理体制的立法分散在各种法律、法规、规章甚至规范性文件中，由于不集中，各种立法之间难免出现重复和矛盾。为了完善环境监督管理体制的立法，应当制定一部综合性环境监督管理体制的法，确立环境监督管理部门的地位、机构组成以及各部门间相互协调、配合和监督的程序等。这是保障环境监督管理依法行政的必要条件。
(二)鼓励公众参与，积极发展非政府组织
环境监督管理尽管“从表面上看，似乎可以理解为管理环境的行为。然而它实际上是人类管理自己作用于环境的行为的一种行为”。[9]在无缝隙环境监督管理活动中，每个公众都是管理当局的顾客。管理当局要检讨并改变传统环境服务的方式、调整行政人员与顾客之间互动的方式，做到重视顾客的抱怨，并及时而妥善地处理、回馈，重视顾客对环境公共产品及服务改善的建议。现代意义的公众参与意味着行政机关在行使自由裁量权时必须让受到影响的各种利益主体参加，从而有效监督和制约政府的权力，弥补传统监督机制的不足。[10]在公众参与环境监督管理中，环境保护团体等非政府组织具有重要的作用。
无缝隙环境监督管理模式建立在对公民环境权利完全确认的基础上，针对我国传统环境监督管理中存在的区域分割、部门分割以及由此带来的一系列问题，合理汲取拉塞尔·M·林登的无缝隙政府理论的精髓，提出改造我国环境监督管理体制的阶段性建议。本文强调的是按照环境问题发生和发展的内在规律来重构环境监督管理体制，而如何整合传统体制中跨区域和跨部门的环境监督管理职能以及行政资源等问题还需做进一步研究。
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( 责任编辑: 赵骏 )