杜绝黑户 斩除与户籍相连的利益纠葛是关键

习主席在近日召开的会议上，提出要“全面解决无户口人员登记户口问题”，好像给众多黑户人带来一些希望，但是希望到底能否成为现实，还要多久成为现实，还要看相关部门在户籍制度改革上的决心。据全国第六次人口普查了解，中国约有1300万人口没有户口，成为俗称的“黑户”。这些黑户多是因超生交不起社会抚养费所致，没有户口，他们享受不到任何社会保障，在实名制日益普及的今天，他们甚至连基本的出行都要受到限制，进而引发一系列社会公共安全问题，相关部门需要重视起来了，把户口与计生政策强硬地捆绑起来，已经不适应当前社会发展的形势了。

中共中央总书记、国家主席、中央军委主席、中央全面深化改革领导小组组长习近平12月9日下午主持召开中央全面深化改革领导小组第十九次会议并发表重要讲话。会议审议通过了《关于解决无户口人员登记户口问题的意见》等多个方案，提出要全面解决无户口人员登记户口问题。会议强调，依法登记户口是法律赋予公民的一项基本权利，是公民参与社会事务、行使各项权利义务的前提。

要完善户口登记政策，把计划生育等政策与户口登记脱钩，加强户口登记管理，全面解决无户口人员登记户口问题。要摸清无户口人员数量、分布及产生原因等，分类实施无户口人员登记政策。

要坚持依法办理，维护每个公民依法登记常住户口的权益。要将解决无户口人员登记户口问题与健全完善计划生育、收养登记、流浪救助、国籍管理等相关领域政策统筹考虑、协同推进。

没户口的人通常被叫做“黑户”。之所以没户籍，多是超生没缴社会抚养费，有关部门不给上户口，有调研表明，“黑户”中60%以上是超生人员；要么是弃婴、未婚生育、相关证件丢失、基层部门不作为等因素导致。第六次人口普查显示，我国约有1300万“黑户”。没户口给相关人员带来一系列麻烦——难以入学，难找工作，不能参加社保，无法合法结婚，甚至生孩子还是“黑户”。在实名制适用范围越来越广的当下，没户口愈发寸步难行。

不符合计生政策是黑户产生主要原因

根据国家发改委宏观经济研究所副研究员万海远2014年所做的“黑户”群体生存状态调查，造成黑户的主要原因是不符合政策超生、未婚生育、没有主动上报户口和毕业迁移证丢失等，不符合政策超生造成的“黑户”数量占总数超50%。

巨额的社会抚养费 让很多人不得不成为黑户

由于现行社会抚养费征收标准是授权各省制定，各地征收标准弹性很大，出现了征收3至10倍不等的差异。少的两三万元，多则要80余万。在很多地方和基层的实践中，户口登记和计生政策被捆绑在一起，如果没有准生证或不预先缴纳社会抚养费，户口登记的大门将就此关闭。

最近的第六次人口普查发现，这样的“黑户”在全国有1300万。1300万黑人，意味着每100个中国人中就有一人没有户口。每一次人口普查，政府会“大赦”一批超生“黑户”。但国家计生委专家委员梁中堂认为：“只要计划生育与户口登记捆绑在一起，‘黑户’问题就无法解决。”

影响个人正常生活 不利人口统计

据报道，2008年1月6日，北京一名高三女生因没有户口，担心不能参加高考，服毒自杀。

因没有户口，多数黑户无法正常接受教育、丧失了工作机会，享受不到应有的社会保障。随着实名制普及，他们难以乘坐火车飞机、不能到正规医院看病，连在外住宿也成问题，无法结婚生子……。

北京大学社会学系教授陆杰华表示，清楚户口人数是了解国情的重要方面，如果有1000多万人的相关信息都没被了解，很可能会影响高层相关决策;而对于个人来说，户口则是多数人享受教育、医疗、出行等的通行证。

诱发犯罪行为 影响社会稳定

没有户口的人员容易游离开社会管理，还易被违法犯罪分子利用，危害公共场所安全。

专家表示，解决这项问题，首先就是严格执行户口登记相关规定，只要求提供户口本和出生证明即可，不得再要求提供各种“奇葩证明”等。对一些年龄较大的无户口人员，应核实身份，在能提供相应证明情况下，进行补登。人口信息补登本身很容易，但背后要有相应的配套措施，如教育、社保等如何跟上“要有财政兜底”。

专家还指出，还要防止出现被拐、被盗等人员被随意“黑户洗白”，这些有赖于相关政策的配套及DNA等手段的运用。

将户籍与计生挂钩 有其特定背景

上世纪，在计划生育被定为基本国策后，湖南省常德市于1982年率先实行“计划生育一票否决制”，并取得较好的成效，随后，这一做法便在全国推行。而所谓的“计划生育一票否决”，就是政府以“一胎化”为核心的控制人口数量的执法及行政绩效考评办法。

据此前媒体报道，根据不完全统计，2014年全国至少有20个省(市、自治区)有明确的规定或案例，上户口必须出示计划生育相关证明，其中北京、上海、辽宁、四川、河南、湖北等省市在户籍办理制度上明确规定，将计生与户籍挂钩。

除明文规定外，将计生与户口捆绑在一起也成为一些地方开展计划生育工作的“土政策”，南昌市一名户政工作人员表示，此前的情况就相当于是计生部门要用户口来搭便车。

户籍与计生绑定 暗藏一些利益成份

其实，消除计生与户籍捆绑的“土政策”，不失为解决问题的切入口。无论是《中华人民共和国户口登记条例》还是《人口与计划生育法》，都没有相关法条规定公民违反计生政策，子女就不准上户口。可问题是，相关部门愿意这么做吗？

现实中，一些公安部门作为计生委的兼职委员，帮计生“卡”超生儿上户，计生则给公安一定的提成，即所谓“上户费”，为其改善办公环境、提高民警福利。且看去年一则题为《计生部门出“赞助费”，请公安卡超生上户》的长篇报道：根据江西修水县人口计生委与县公安局的“协议”，每征收到一名超生孩子社会抚养费后，给予县公安局200元至400元不等的“上户费”。该县乡镇计生办向公安部门划拨“上户费”多达100余万元，数年达到数百万元。这，恐怕才是相关部门非常乐意帮计生委的真正原因吧。

国籍法规定，父母一方为中国公民，就具有中国国籍；父母是外国人或无国籍人，本人出生在中国，也是中国公民。已经实施了53年的《户口登记条例》也规定：婴儿出生后一个月以内，由户主、亲属、抚养人或者邻居向婴儿常住地户口登记机关申报出生登记。

人口与计划生育法对超生的处罚仅限于要求超生户缴纳“社会抚养费”。因此，婴儿出生后户口登记是无条件的。

然而计生部门的证明作为上户口的前置条件，却是现行法律之外的“潜规则”。国家计生委专家委员梁中堂认为，催生这一土政策的仍是“计生一票否决”。上户口对派出所来说不是大事，但某地冒出一批超生者，是一件计生大事故。《求是》下属的《小康》杂志报道，2008年，山东苍山县曾经爆出5万名超生婴儿“黑户”，一位官员接受采访时称“没有因为户口问题处理干部的，只有因为计划生育问题被处理的”。

于是，在自己任期内坚决让超生婴儿“黑着”，成了一些官员保住乌纱帽的霹雳手段。

由于户籍制度具有公民个人信息收集、确认、登记和身份识别的功能，诸如所在地证明、迁移证明、未婚证明等等都以它为基础。然而，由于各种政策或证明权力被分散到不同的部门，各个证明之间又互相影响，若其中一个证件丢失，可能导致所有的证明无法办理，这在客观上加大了“黑户”发生的比率。

这一点，我们可以借鉴美国的经验，只拥有唯一且终生不变的社保卡号，并把所有的相关信息全部集成到一张芯片上，由此居民可以方便地走遍全国，并自由地搬家和换工作。从这个角度来说，我们可以利用信息化、互联网和高科技的力量，把户口和档案都共享到网络，然后把所有这些信息全部集成到一张卡内。同时，根据不同部门的权限而获取不同等级的信息，这样就不会出现某个证明丢失而导致“黑户”群体激增的现象。

彻底户籍制度改革 是解决黑户的关键

杜绝黑户，最根本的办法还是户籍制度改革，切断与户籍相关连的利益成份，才能让相关部门人员避免利于工作之便而牟取私利，却无视自己的行为带来多么严重的社会安全问题。

户籍的本质作用是自然人确立公民身份的法律文件，上户口本来就应该是无条件的。而将上户口与计生捆绑，也就意味着公民身份的获得变成了一种治理手段。然而，为了确保一种政策得到执行，就可令公民身份有被剥夺之虞，这显然与相关法律和法治社会的要求、与“以人为本”理念大有背离。

其实身份证、户籍，本来就是证明一个人身份的东西，只有让身份证做回自己，不牵扯一些利益关系，不与计生相关的社会抚养费挂钩，不与非农和农业户口产生的利益相连，彻底进行户籍改革，才能解决根本问题。

征收社会抚养费 应制定一些不依附户籍的法律

如何征收社会抚养费，应该纳入法制轨道，不能随便和户口捆绑，侵犯公民最基本的权利。因此，要解决“黑户”问题，须从法律上规定，任何政策的执行，须有相应的法律保证，不得影响到户籍的办理。而对于地方所出台的将户籍与计生捆绑的做法，也要及时作出规制并进行相应处罚，让公安和计生部门在户籍管理及计生工作上真正各司其职，切断两者间的利益链条，才能更好的恢复一些黑户人该有的公民身份和应有权利。

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( 责任编辑: 胡玲玲 )