多省份户改方案均涉居住证土地问题模糊处理

“地方版”户籍制度改革意见正加速出台。记者梳理各地公开材料发现，截至目前，已有17个地区推出省级深化户籍制度改革的实施意见。在尚未出台省级实施意见的地区，也推出了一些市级层面的改革意见。

从意见内容看，几乎所有省份都提出建立居住证制度，取消农业和非农业户口的性质区分，以及细化落户政策等，但在涉及土地问题时多采取“模糊处理”的方式，农民原有的土地承包经营权、宅基地使用权该如何保障，目前还没有统一的解决方案。

挈领：17省份户改方案以居住证制度为抓手

记者初步统计发现，全国31个省区市中，至少已有河北、河南、黑龙江、湖南、安徽、山东、新疆、江苏、江西、广西、陕西、山西、吉林、福建、贵州、四川、青海等17个地区推出了省级深化户籍制度改革的实施意见。在尚未出台省级实施意见的地区，亦推出了一些市级层面上的改革意见。此外，根据各地的政府工作报告，北京、上海、重庆、广东、内蒙古等地也明确了今年将出台户籍改革文件，或实行及健全居住证制度等相关措施。

2014年7月底，国务院发布《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，要求“各省、自治区、直辖市人民政府要根据本意见，统筹考虑，因地制宜，抓紧出台本地区具体可操作的户籍制度改革措施，并向社会公布”。

记者发现，在已出台的17个“地方版”户籍制度改革实施意见中，几乎所有省份都提出了建立居住证制度，取消农业和非农业户口的性质区分，以及细化落户政策等。更有多地提出了具体实施的时间表。

据了解，《居住证管理办法》已于去年年底由国务院法制办启动公开征求意见程序，有望于今年出台。北京、上海、广东、湖北、河南、四川、内蒙古、福建等省份已经公开提及将实行或健全居住证制度。

紧迫：近半省份未出细则特大城市改革遇难题

距离预定的2020年全面完成改革任务只剩五年时间，但仍有近半数省份未出台相关细则。专家认为，户籍制度改革的实际进展不尽如人意，其中有改革成本巨大等客观原因，但户籍改革尤其是特大型城市的改革不应再拖延。

记者梳理北京、上海、天津、重庆、广州、深圳、武汉、成都、南京、佛山、东莞、西安、沈阳、杭州、哈尔滨等15个特大或超大城市的现行政策发现，这些城市均明确居住证申请门槛，但积分落户并未在所有城市出台，已出台地区落户政策也整体较为苛刻。

有观点认为，户籍制度改革推进缓慢的重要原因是改革成本较高。农业转移人口市民化之后要享受基本公共服务，这就需要很高的成本。而作为主要的成本承担者，地方政府改革积极性不高，导致其在具体实施中比较消极被动。

“未来新型城镇化是以户籍制度改革为核心的城镇化，我赞成仍然要继续保持改革的渐进性。但渐进性不是说要拖延，我们必须要有时间表、路线图和军令状。”中国社会科学院副院长蔡昉表示，现在特大型城市推进户籍改革，确实遇到人口密集、环境问题、交通堵塞问题，甚至可能有贫民窟等问题，少数几个特大城市或许应该特殊施策。但是，要严格界定哪些城市户籍制度改革应该慎重，不能把这个范围过分扩大。

北京理工大学教授胡星斗表示，现在中小城市已基本上放开限制，可以自由落户，大城市却控制得比较厉害。

“城市越大，人口聚集产生的经济效率就越高。目前中国的大城市数量并不多，相对于13亿多的人口基数来说，中国只有北上广深等几个大城市。日本只有1亿多人口，就有东京、大阪等多个大都市。”胡星斗认为，过去强调就地转移人口，就地就业，发展小城镇，大城市好像由于人满为患就不宜发展，这是一种偏见。其实所谓的“城市病”是治理能力的问题，与城市规模没有关系。

蔡昉也认为，“要对症下药，不要因噎废食”，户籍制度改革的顶层设计权在中央，但归根结底需要地方政府推进。下一步有必要确定一个工作办法，把成本分担、红利共享实实在在地落实下去，可以大幅度提高地方政府推进户籍制度改革的积极性。

难点：土地问题多采取“模糊处理”

值得注意的是，在已经出台的“地方版”户改意见中，对于农民原有的土地承包经营权、宅基地使用权该如何保障，各地目前还没有统一的解决方案。只有吉林省等少数地区提出探索进城落户农民有偿退出“三权”的实现方式，但仍然需要进一步试点。不过，几乎所有地区都明确，现阶段不得以退出土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权作为农民进城落户的条件。

“土地涉及多方利益，是户籍改革的一大难点。”中国社会科学院农村发展研究所研究员李国祥告诉记者，本轮户籍改革的一大原则是，国家不提倡户籍政策和农民的土地权益挂钩，并反对强行剥夺农民的土地权利。所以地方在出台文件时为了稳定户改和土地两者之间的关系，更多采用的是“模糊”的处理方式。严格意义上来说，这比统一出台一个全国性的土地处置方式要合理一些。

土地制度和户籍制度并称为新型城镇化的制度基石。有专家认为，土地制度改革需要尽快取得突破，否则可能会出现与户籍制度改革不相匹配的情况，最终拖累城镇化进程。随着户改正式启动，将促使农地确权等基础工作进程进一步加快，相关法律修订也将提上日程。

“现有的户籍制度和土地制度看似一个管地、一个管人，似乎很不同，其实很有共性。”一位业内专家告诉记者，农民的退出权和自由进入权在这两种制度下都没有得到充分保证，如今户籍改革已经启动，相应的土地制度改革如果不尽快取得突破，有可能会出现两种制度不相匹配的情况，最终拖累户籍改革整体进程。

李国祥认为，长远来看，应该探索土地权益有偿退出和让渡的方法，目前有的地方正在探索，例如进城换了户口的农民将土地经营权流转出去，在拥有城市居民权利的同时保留了农村土地的承包权，但这也是一种改革时期的过渡方式。

佰佰安全网新闻延伸阅读：

户籍改革引发赔偿标准之争

近日，浙江省丽水市青田县人民法院审结了一起涉及户籍改革试点的人身伤害赔偿案件。依据相关法律，2014年城镇居民死亡赔偿标准75.7万元(按20年计算)，农村居民死亡赔偿标准32.21万元(按20年计算)，二者差距较大，“同命不同价”日渐成为社会舆论的关注点。

白某平时从事机动车驾驶培训教练工作。2014年10月16日，颜某驾驶载有砂石的重型货车在行驶途中，与白某驾驶的教练车相撞，造成白某当场死亡，教练车上乘员杨某、林某等四人受伤。经青田县交通警察大队认定，颜某负事故主要责任，白某负次要责任。事后，白某家人诉至法院，要求保险公司及颜某的雇主赔偿各项损失103万元。

案情并不复杂，此类案件法院大多按照死亡赔偿标准进行判决。死亡赔偿金的赔偿标准主要通过受害人户籍性质、经常居住地以及收入来源进行判断。户籍性质为非农业家庭户或经常居住地在城镇且主要收入来源于城镇的，死亡赔偿金按城镇标准计算;户籍性质为农业家庭户的，按农村标准计算。但本案特殊性在于，户籍体制改革将城乡居民的非农业和农业户籍性质统一登记为家庭户，不再区分农业和非农业户口，使以往按照户籍性质确定死亡赔偿金的主要判断依据产生了新的变化。

在庭审中，原被告双方对死亡赔偿金的赔偿标准展开辩论。白某家属认为，白某户籍在浙江省平阳县，该县于2014年8月11日全面实施户籍管理制度改革，全县城乡居民统一变更登记为家庭户，并且白某生前从事教练工作，生活来源系非农收入，其死亡赔偿金应按照城镇标准计算。对此，被告方认为，农业家庭户变更为家庭户仅是统一户籍管理的需要，并不涉及户口性质的实质性变更，死亡赔偿金应按照农村标准进行赔偿。

法院对此案审理后，认定应按照城镇标准计算死亡赔偿金，判令保险公司和颜某的雇主赔偿受害人家属共计67.7万余元。

■以案释法

不以户籍改革直接认定赔偿标准

我国现行的法律，虽然规定了以户籍性质划分农村和城镇两种赔偿标准，但随着城镇化步伐的加快，仅以户籍性质划分赔偿标准已经不能与社会发展相协调，为化解这样的矛盾，法律规定除户籍性质外也可以经常居住地和收入来源确定赔偿标准。随着户籍体制改革的深入，是否摒弃原来按照户籍性质为主要判定标准，统一城乡居民的死亡赔偿金的问题亟待解决。

法官庭后解释称，从法理角度看，死亡赔偿金是受害人因遭受人身损害死亡，致家庭成员在事故发生时可以预期的未来收入产生消极损失的法定赔偿项目，其判断标准除以户籍性质区分之外，受害人的收入来源也是重要的判断依据。如农村户籍居民能够证明在事故发生前一年已连续居住在城镇的且主要收入来源于城镇，其死亡赔偿金亦可按照城镇标准进行赔偿，可见死亡赔偿金的赔偿标准并不必然等同于受害人的户籍性质。

从户籍登记制度改革的角度来说，户籍登记制度改革的目的是政府对城镇和农村户籍进行统一管理，使城乡居民能够同等地享受与户籍性质挂钩的各类社会公共服务，而居民的实际可支配收入并未因户籍登记制度改革而显著增长，也可说明死亡赔偿金的赔偿标准并不一定等同于受害人的户籍性质。

本案中，平阳县被列为户籍改革试点，但不能就此认定死亡赔偿金的赔偿标准应按照城镇标准，还需综合判断。白某虽以居住平阳县腾蛟镇为主，但其于2013年1月10日取得机动车驾驶培训教练员证，向金华市平安机动车驾驶员培训有限公司承包教练车，从事机动车驾驶资格培训工作，往来于平阳和金华两地，其主要生活来源于非农收入，结合其居住情况，法院认定，应按照城镇居民人均可支配收入计算死亡赔偿金。据此，法院作出了如上判决。

户籍制度改革要让群众有获得感

衡量一项改革成功与否的重要标志，就是要让老百姓有获得感，尤其是对于户籍制度这样一项涉及到千家万户的改革。这是群众的期盼，也是时代的要求，我们期待户籍制度改革能在中国改革发展历程中树立一个闪光的坐标。

2015年是深化改革关键之年，众多改革措施纷纷出台落地。其中，涉及人群最广的、和普通老百姓关联度最大的当属户籍制度改革。

自去年国务院发布《关于进一步推进户籍制度改革的意见》后，“地方版”的户籍制度改革意见陆续出台。据有关媒体不完全统计，目前全国已有黑龙江、河南、河北、四川等16个省份正式公布了本地区的户籍制度改革意见。这些地区改革意见均明确了本地区进一步放宽户口迁移的政策，并提出取消农业户口和非农业户口性质区分，建立统一城乡户口登记制度。

如此迅速且密集节奏的改革步伐，确实让人深深感受到了改革的迫在眉睫以及从上到下推动改革的决心。户籍制度，作为一项在特定历史条件下诞生的制度，很多年以来，它在许多方面都表现出与现代社会治理结构、管理方式、发展理念格格不入之处，关于加大户籍制度改革的呼声一直不绝于耳。而且相对其他领域的改革而言，关于户籍制度改革的必然性和方向性，也是争议较少的。但是我们看到，多年来，这项改革虽然一直在推动，户籍制度的坚冰也在一点点松动，但横亘在城乡之间的壁垒依然存在，即使很多已经“农转非”的居民仍享受不到同等的待遇，总还有不少人因为一纸户籍被挡在正常的求学、工作大门之外。

毫无疑问，在全面深化改革的大背景下，如果不加大推进力度和速度，远远不能满足群众的要求，也无法匹配当前城镇化快速推进的需要。而且，随着农民生产方式、生活品质“转型升级”，农村土地价值快速攀升，以及一些地区村组集体经济实力增强，农村户口含金量越来越高，“逆城市化”端倪开始显现，这都使当前户籍改革更增复杂性。于此，人们不仅仅期待更多更密集的改革措施出台，更需要这些改革措施指向能更明确、时间表能更清晰、细则更人性化，更重要的是——能够真正触动户籍制度的核心，带给他们实实在在的利益。

首先，户籍制度改革应尽快实现城乡同权。户籍制度从来都不是一张纸，而是依附在其上的如医疗、就业、住房保障等方面的差别待遇，户籍制度改革如果不能从根本上触动这些东西，是无法得到老百姓认可的。取消农业户口和非农业户口性质区分只是第一步，应尽快落实城乡居民同权待遇。当然这不是一蹴而就的，我们期待过渡性的安排时间越短越好，至少眼下应该拿出一个明确的时间表或者路径安排，只有真正实现城镇基本公共服务的全覆盖和均等化，才是衡量户籍改革成功与否的关键。

其次，必须保障转移农民的“农民权利”。所谓“农民权利”，最核心的就是土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权。这是法律赋予农民的财产权利，不能随意剥夺，也不能以是否转为城市户籍为条件。要求农民“拿土地换社保”既于法不合，也于理不容、于情不通。对于一些在城镇长期定居、稳定就业的居民，可以探索其土地财产权利的有偿退出，但这也必须充分建立在农民自愿的基础上。农民进城，应该是做加法、乘法，而不是减法或者除法，否则可能会形成对农民利益又一次剥夺。

再者，注重解决城市内部二元结构问题。户籍改革，既要打破传统的城乡之间的户籍坚冰，还需填平本地居民和外来人口之间的权利沟壑。这不仅包括农民工问题，还有当前颇受关注的“蚁族”问题、流动人口问题等，这些人群涉及面很广。当前一些地区虽然出台了改善农民工等外来人口待遇的政策，但许多城市政府在对待外来人口上的传统思维和政策仍然存在，外来人口长期在子女上学、就医、房屋居住、社会保障、公共参与等方面遭遇不平等待遇。这一问题，是户籍改革必须要啃下的硬骨头。

另外，特大城市不能成为户籍改革的“盲区”。特大城市人口要严格控制，中小城市是引导农民进城落户的关键所在。但是，当下特大和大城市是吸纳农民工的主力军，也是舆论最为关注的热点和焦点，这个问题处理不好，很容易影响群众对于户籍改革的认同。特大城市可将“积分落户”作为改革的突破口，既为流动人口融入特大城市成为新市民提供一条政策通道，而且能够引导职业不稳定的流动人口参与积分制管理，逐步提升这部分流动人口融入城市的能力。

衡量一项改革成功与否的重要标志，就是要让老百姓有获得感，尤其是对于户籍制度这样一项涉及到千家万户的改革。我们真正需要的绝不是多少文件层面的具体要求，不是个人事项栏中一个简单的称谓的改变，而是要实实在在看到自己的生活因为这项改革，有了好的变化。这是群众的期盼，也是时代的要求，我们期待户籍制度改革能在中国改革发展历程中树立一个闪光的坐标。

( 责任编辑: 刘长利 )