窘境：为何环境公益诉讼叫好不叫座？

德州晶华集团振华玻璃有限公司两个烟囱超标向大气外排污染物，严重影响周围居民生活。

2015年1月1日，自然之友、福建绿家园共同起诉福建省南平市毁林一案被南平市中级人民法院受理……

2015年1月16日，自然之友追加诉讼江苏省泰州市3家企业倾倒废酸致水污染案，泰州市中级人民法院未予立案受理……

2015年3月19日，中华环保联合会对山东省德州晶华集团振华玻璃有限公司污染大气的行为提起公益诉讼，德州市中级人民法院已决定受理此案……

3起公益诉讼，两起被立案，一起遭驳回，其迵然不同的结果，恰好折射了一部被寄予厚望的新法在现实和理想面前的尴尬之处：提起环境公益诉讼需要大量的资金和时间成本，对于缺钱少人的环保NGO来说，只能望而却步；既有能力又有意愿提起环境公益诉讼的NGO则少之又少；提起环境公益诉讼需要得到政府和相关部门的大力支持，环保NGO面对来自舆论和各方的压力，恰恰缺少敢于提起并打赢诉讼的底气和能力。

问题一 ：

环境公益诉讼发起难，究竟难在哪里？

2013年初实施的新《民事诉讼法》规定了公益诉讼制度，但是自实施以来，这一制度并未发挥预期作用，由社会组织提起诉讼并立案的环境公益诉讼案件屈指可数。其中一个重要原因，是法律对环境公益诉讼的主体没有具体的说法。

随着新《环境保护法》的施行，近年来饱受社会关注和争议的环境公益诉讼主体问题尘埃落定。有些人担忧环境公益诉讼会形成井喷式增长，事实上，滥诉的情况并没有出现，恰恰相反，截至目前，从公开的报道中仅仅有福建南平毁林案、德州晶华集团大气污染案等4起环境公益诉讼，环境公益诉讼面临叫好不叫座的尴尬局面。

对此，中华环保联合会环境法律服务中心副主任马勇分析认为，“大部分社会组织由于资金不足、专业人员欠缺等原因没有能力开展环境公益诉讼。一些社会组织由于资金问题，运营都很困难，进行环境公益诉讼的难度很大。”

中华环保联合会副秘书长吕克勤给记者算了这样一笔账：“中华环保联合会每年进行一些典型的环境公益诉讼案件，一般一个案件的费用需要20万元~30万元，包括多次取证、诉讼、鉴定等费用，如果没有力量作支撑的话，很难做环境公益诉讼。虽然有些组织有条件来做，但是做起来困难比较大，没有想象得那么容易，需要一个艰苦的过程。”

一直被外界称之为具有官方背景的中华环境联合会同样面临这样的窘境：“包括我们中华环保联合会都很困难，这对于草根社会组织来说更是非常突出的问题。”马勇说。

由于环境违法案件取证和举证难度大，环境污染损害鉴定评估成本高，这些都需要民间环保组织付出大量的资金和时间成本。而很多社会组织自己运营起来都很困难，再拿出一部分钱去投入到环境公益诉讼中，难度确实很大。

尴尬的现实告诉我们，在法律之外，提起环境公益诉讼的社会组织必须具备三大能力，即财力支撑能力、环保专业能力和法律专业能力。

首要问题是谁会提起？尽管社会组织提起环境公益诉讼的积极性较高，但是并不是具备了主体资格的社会组织都会提起诉讼。

其次是谁敢提起？“由于一些环保组织都是属于地方管理，在地方上对一些环境违法行为进行环境公益诉讼，必须顶得住来自各方面的压力。”马勇说。

在一些环境违法行为恶劣、环境污染后果严重的事件中，不乏地方政府招商引资的重点企业、纳税大户，社会组织在对其进行环境监督的过程中，部分政府采取包庇、纵容的态度，对企业的违法行为视而不见、查而不处，而作为环境保护最后一道防线的司法部门也往往会在“地方保护”的干预下，以不符合立案条件、建议庭外调解等理由，拒绝受理环境污染案件，由此造成许多环境违法行为屡查屡犯、屡禁不止，导致环境案件求告无门、久拖不决。

前不久，打赢1.6亿元天价赔偿环境公益诉讼案的泰州市环保联合会，之所以敢于提起并打赢这场诉讼案，除了具有通过司法手段推进环境保护的强烈愿望外，还在于泰州环保联合会是具有明显官方背景的社会组织，在提起诉讼时得到了政府和环保部门的大力支持。

同样，在日前中华环保联合会起诉德州晶华集团振华玻璃有限公司污染大气行为的环境公益诉讼案中，“中华环保联合会目前正在积极跟山东省环保厅沟通，希望得到他们的支持。”中华环保联合会副秘书长谢玉红介绍说。

由此可见，无论是环保知识、法律知识、诉讼技术，还是资金支撑、舆论支持，都不是问题。关键还在于能否得到地方政府和相关部门的支持，显然，一般的、纯民间的环保社会组织很难做到这些。

在马勇看来，环境公益诉讼在经历了无法律依据到法律明确规定的突破之后，在司法实践的中仍是寥寥无几。一方面源于国家没有配套的支持性政策，尤其是鼓励政府购买社会组织的服务空有口号，没有实际行动；另一方面缺乏社会筹资的良性渠道，极大地制约了自负盈亏的社会组织开展环境公益诉讼的热情，环境公益诉讼面临叫好不叫座的尴尬局面。

许多公众在遭受污染侵害时，因“惹不起”、“拖不起”、“花不起”等考虑，不想、不敢甚至不能通过司法手段进行环境维权，致使环境污染纠纷单纯依赖行政处理的现象突出。

“污染发生后，公众往往通过信访途径要求解决问题，造成‘不闹不解决、小闹小解决、大闹得解决’的恶性循环。”吕克勤说。

问题二 ：

被迫走捷径，是有意为之还是无奈之举？

分析新《环境保护法》实施以来，公开报道的4起已经立案的环境公益诉讼案件，其中有3起案件是已经刑事入罪的案件，也即此案的刑事部分此前已经解决，当事人也已服刑。

在采访中，一些业内人士认为，这是在以往环境公益诉讼案件艰难阴影下的“自降门槛、走捷径”。首先，借助已有的刑事判决，省去了司法诉讼过程中最为烦琐、艰难的重新取证、鉴定等环节。其次，这些案件在很大程度上能够获得地方的支持，诉讼难度大大降低。

那么，这样一部被寄予厚望的新法在执行上是否面临着这样一个两面现实呢？案件难度低，地方政府“喜闻乐见”，公益诉讼将被作为业绩凸显被举荐；案件敏感、案情复杂，则仍难以推动。

在采访中，业内一些人士把最近几起“自降门槛”的环境公益诉讼看作是利用新法实施后“退一步的胜利”。对这一无奈的选择，马勇结合中华环保联合会在过去几年进行的环境公益诉讼司法实践分析道，“我们提起的一部分案件是刑事追责案件，这些案件都是危害程度大的典型案件。刑事追责的目的是让法律形成一种合力，让这些危害程度大的污染行为在承担刑事责任后，还要承担民事损害赔偿，从而大幅提高企业的环境违法成本。从案件的操作层面来看，这类案件在操作公益诉讼的时候，可能更为顺畅。因为刑事案件的证据可以直接拿到公益诉讼中来用，所以从减轻社会组织举证压力这方面讲，是非常合适的。”

1月1日，新《环境保护法》正式生效。当天，由自然之友和福建绿家园作为共同原告提起的环境公益诉讼，被福建省南平市中级人民法院立案受理。此案也成为新《环境保护法》正式生效以来，首例获立案的环境公益诉讼案件。

福建南平毁林案代理律师中国政法大学环境资源法研究和服务中心诉讼部部长刘湘在向记者介绍案情时也特别强调了这一点：“我们追究他们的民事责任，基于已经追究的刑事责任，证据是比较充分的。”

在提起中华环保联合会诉讼德州晶华集团振华玻璃有限公司污染大气这一案件时，马勇介绍说，接到群众举报后，中华环保联合会在经过多次现场调查后发现，这个企业的环境违法行为长期得不到解决，包括当地环保部门、山东省环保厅乃至环境保护部，实施处罚、通报等措施，都不能遏制其环境违法行为。

“在行政执法没有起到多大作用的情况下，那我们就通过环境公益诉讼，来遏制它的环境违法行为。我们进行公益诉讼的目的，一方面是维护我们公众的环境权益，这是我们的首要目的；第二方面，我们要对这种拒不改正的环境违法行为进行严厉的责任追究，否则的话，史上最严的环保法，连这样的行为都管不住，那何谈史上最严的环保法；第三点就是提高这类环境违法企业的违法成本，就是要让这类企业真正付出环境违法的代价。”马勇说。

马勇称，接下来还有大量的工作要做，首先要向法院申请从当地环保部门调取有关证据。除此之外，因此前评估这家企业超标排放造成的损失2040万元是从企业直接的经营成本计算得出，联合会方面还将考虑通过评估对环境的损害，增加“损害赔偿”这项新的诉讼请求。

然而，接到立案通知的中华环保联合会并没有太大的喜悦。因为德州一案的受理通知书中也要求中华环保联合会在7日内预交18万案件受理费。“18万我们真的掏不起。”马勇说，除了希望能得到社会资助外，也会尝试利用新的司法解释条款，向法院申请缓交，如胜诉可由被告支付。

3月26日，德州市中级人民法院收到了中华环保联合会申请缓交诉讼费的申请。据了解，目前法院依法准许中华环保联合会缓交诉讼费用，并办理了相关审批手续。

问题三 ：

环境损害赔偿如何鉴定？又如何归属？

除此之外，我国的环境公益诉讼尚处于起步阶段，2015年是环境公益诉讼的元年，在推进环境公益诉讼的过程当中，将会遇到诸多问题，业内人士表示，目前最为突出的环境损害赔偿鉴定和归属是一个无法回避的问题。

如何去鉴定评估？损害赔偿应该如何归属？马勇介绍说，“在司法解释当中，这个问题是回避了的，没有明确，到底是归财政啊，到底是放在基金啊，还是如何处置？”

在实际执行过程中，诸如贵州等一些地区将环境损害赔偿的资金打到相应的环保基金中。贵州早在7年前就成立了两湖一库基金会，只要涉及两湖一库的案件，它的损害赔偿的资金都会打到两湖一库基金中，用于环境污染治理和修复。在无锡，环境损害赔偿的资金转入到财政专门开设的账户中。

一些重大环境污染往往发生在偏远地区，这些地方的法治水平相对落后，环境资源审判庭法官的专业能力能否适应目前的新形势？

“有些法院在碰到环境公益诉讼案件之后，接手立案是可以的，但是立案之后如何进行审理和判决，以及如何去执行，保证它的效果，这些也是必须面对的现实因素。”马勇说。

关于目前司法系统对于环境公益诉讼的支持态度，马勇给出的答案是：“法院对于环境公益诉讼还是比较支持的，因为现在法律都有规定，公益诉讼的司法解释都已经出来了，现在主要是遵照执行的问题。仅就立案而言，可能有些主观方面的因素，也可能有一些客观方面的因素，比如说诉讼请求、证据之类的达不到人家的立案条件，但是从现在来看，立案相对来讲，还是比较正常的。”

安全网站新闻点料

新《环保法》第五十八条规定，对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为，符合条件的社会组织可向人民法院提起诉讼，人民法院应当依法受理。

民政部的一份数据显示，截至2014年第三季度末，符合新《环保法》及其司法解释所规定的主体资格的社会组织约有700家，然而环境公益诉讼的春天并没有随之到来。

根据公开报道不完全统计，2015年以来，仅自然之友、福建绿家园、中华环保联合会、清镇市生态保护联合会、厦门红树林、贵阳公众环境教育中心、大连环保志愿者协会、湘潭环保协会和中国绿发会9家社会组织发起过环境公益诉讼。

( 责任编辑: 刘长利 )