环保视点：现行环保法作用日益削弱 亟需修订

环保视点：现行环保法作用日益削弱 亟需修订

我国现行的《环境保护法》作为环境保护的基本法，无论从内容上或者是立法形式上都无法统领各项单行生态环境资源法，亟需修订。

现行《环境保护法》存在的主要问题

笔者认为，现行《环境保护法》计划经济时代的立法宗旨不适合社会主义市场经济和可持续发展的价值取向。《环境保护法》将限期治理决定权交给当地政府行使，而地方政府为了追求经济利益，往往会产生“重经济发展，轻环境保护”的价值偏好。

现行《环境保护法》的内容偏重于污染防治，对自然资源、生态环境利用和保护等方面的规定体现得较少，从而导致了生态保护方面的法律至今仍无章可循，加剧了资源的无偿占用和掠夺性开发，造成资源严重浪费。

随着其他相关单行法律的制定和颁布实施，现行《环境保护法》的作用日益削弱。由于《环境保护法》未能成为真正意义的基本法，且缺乏与其他单行法律、法规的整体考虑，在法律适用上存在很大的问题。而单行法律的立法时间都后于《环境保护法》，《大气污染防治法》等环境单行法律越来越完善、越来越具体，在效力上与《环境保护法》没有明显的区别，《环境保护法》的作用日益下降。

现行《环境保护法》没有太多体现公民权利的内容，缺乏公众环境权的规定。法律之中只有零星规定，如《环境保护法》第六条规定，一切单位和个人有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告;第十一条对公民的知情权也仅限于定期发布环境状况公报。所以，当公民真正要拿起法律武器来维护自己的权益时，却很难从《环境保护法》中找到可以依据和引用的公民基本权利相关规定的条款。对于环境侵权这种对人身财产可能造成重大危害的不法活动，仅赋予公民以类似于事后救济的权利，有欠妥当。

现行《环境保护法》污染损害诉讼时效规定不科学。现行《环境保护法》第四十二条规定:“因环境污染损害赔偿提起诉讼的时效期间为三年，从当事人知道或者应当知道受到污染损害时起计算。”而绝大部分环境违法行为是在一个广大的空间内和长久的时间内完成的，对环境的危害是一个持续、缓慢、渐进的过程。通常这种危害不易及时察觉和发现，潜伏期长达10~30年，发病滞后，所以比一般的危害更具威胁。因此，若以较短的时效来规范环境违法问题，显然是不合理的。

现行《环境保护法》对地方政府领导、环保部门及其工作人员的违法行为缺乏制约力，没有任何惩戒措施，对环保行政管理机关及其人员的权利和义务方面规定相对较多，对其责任规定却模棱两可。《环境保护法》第四十五条规定:“环境保护监督管理人员滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的，由其所在单位或者上级主管机关给予行政处分;构成犯罪的，依法追究刑事责任。”这模糊的规定在处罚时无章可循。

对《环境保护法》修改的几点建议

笔者认为，要真正落实环境保护的基本国策，切实将《环境保护法》作为国家基本法律尽快修订。

第一，在修订定位上，要明确《环境保护法》基本法地位，其效力位于各个相关环境、生态、资源的单行法之上。环境保护这项基本国策以基本法的形式予以确立是理所当然的，我国有必要制定一部高位阶的环境基本法来指导和统领各环境与资源保护单行法律。

第二，把坚持以人为本，全面、协调、可持续的科学发展观作为《环境保护法》的立法指导思想。立法目的与指导思想应体现当今时代市场经济与可持续发展的理念，引入生态伦理思想，注意对整体生态环境的保护。同时，立法目的的表述上应注意污染防治与资源保护的有机结合，注重公民的环境权益。

第三，将自然资源法有机融入《环境保护法》中，使之更完善、合理。过去，狭义的环境观不重视自然资源，带来了无可估量的损失。从世界范围内看，环境法与自然资源法融合，构成一个独立的法律部门已成趋势。自然资源的合理利用和保护同时意味着对环境的保护，自然资源的破坏和毁损也相应地包含着对环境的破坏和污染。因此，在修改《环境保护法》时，应增加有关自然资源的内容，使环境与资源二者均衡发展。

第四，在修改《环境保护法》的时候，应该与其他环境保护的单行法规做通盘的考虑，避免《环境保护法》在适用上所处的尴尬境地。

第五，应增加公众环境权的内容。在《环境保护法》中，应明确规定公众的环境权利和义务，强调公众的监督权，充分调动公民环境保护的积极性，提高公民的环境意识。在环境立法的每一个阶段都应建立听证制度，广泛地听取社会各个方面的意见，并要求立法和行政的每一个阶段都对这些意见做出具体、明确的回应，对公众公开。

第六，修改后的《环境保护法》对于环境侵权有必要设立特殊的诉讼时效，以维护社会成员的利益。与环境侵权后果出现的时间相比，20年的最长时效显得太短。美国各州都有法律规定公司终止以后，作为责任主体还将存在一段时间，只要在追诉期内，已经终止的公司依然像普通人一样可能成为被告。而我国法律在此方面是空白的，《破产法》中的公告制定只适用于清算程序前的债务人，并不适用清算前公司环境侵权的受害人。因此，建议我国《公司法》中也规定一个适当的公司续存年限，在此期间处理公司终止前造成的环境侵害事件，已经终止的公司可以成为诉讼的被告。

第七，修改后的《环境保护法》应明确各级地方人民政府及其环境保护行政主管部门、人员违反环境法律应承担的责任，至少应该在生态环境与资源保护的各种单行法中予以具体化。对违法审批项目、充当污染企业“保护伞”的领导要依法追究责任，对政府及其环境保护行政管理部门的行政不作为要严厉处罚。同时，要增加各级人民政府及其环保部门、人员违法违纪的法律处罚责任内容，并在量刑上予以确定。

第八，修改后的《环境保护法》应明确环境资源，特别是珍稀野生动植物、矿产资源的处置权、开发权等属于国有。为保证开发数十年后的环境安全，可在招标的同时要求开发者向当地国有资产管理委员会缴纳足以恢复生态原貌的环境安全保证金。

( 责任编辑: 赵骏 )