中华人民共和国治安管理处罚法释义（五）

本条是关于治安管理处罚的基本原则的规定。

本条第一款规定确立了治安管理处罚应当遵循的“以事实为依据原则”和“错罚相当原则”。

以事实为依据是辩证唯物主义认识论的基本要求，是实事求是原则在司法、行政执法工作中的具体体现，1996年颁行的《行政处罚法》也明确规定，设定和实施行政处罚必须以事实为依据。治安管理处罚作为行政处罚的一种，也应当遵循这一原则。“以事实为依据”作为治安管理处罚的一项基本原则，是贯穿于治安管理处罚的设定、治安案件的立案、调查、裁决的全过程的，因此立法工作、治安管理工作都应当自觉遵循这一基本原则。对于立法工作而言，在治安管理处罚的种类、处罚幅度设定、违反治安管理行为的确定、处罚程序和救济程序的设计等各个方面，都要以事实为依据，重调查研究，广泛听取各方面的意见，从我国当前治安管理的实际出发，而不能凭自己的主观想像或者受部门利益、局部利益左右。对办理治安案件的公安机关及其人民警察来说，“以事实为依据原则”要求在行政执法的各个环节都要本着对事实负责，对当事人负责的精神，始终站在客观公正的立场上，而不能仅凭自己的印象、经验主观臆断。具体来说，首先要求人民警察将尊重事实作为办理案件的基本态度，从客观公正的立场出发，按照事实的本来面目认识案件、处理案件。在进行事实调查时，要注意收集各种有利于证明案件事实的证据，不偏听偏信，不刻意寻找不利于违法行为人的证据;对违法行为人的陈述和辩解要认真听取和查证，不应视为“狡辩”、“态度不老实”，而忽略任何可能有助于发现案件事实的有用线索和信息。其次，以事实为依据要求人民警察办理治安案件时，要重证据，重调查研究，不轻信当事人的言词陈述。严禁刑讯逼供或者采用威胁、引诱、欺骗等非法手段收集证据。为了防止过分重视和依赖当事人言词陈述定案，本法明确规定，对于只有本人陈述，没有其他证据证明的，不能作出治安管理处罚决定。另一方面，即使没有本人陈述，但其他证据足以证明案件事实的，可以作出治安管理处罚决定。这一规定正是“以事实为依据原则”的具体体现。最后，在进行裁决时要在对整个案件事实和证据进行客观、全面的分析、判断的基础上，形成符合事实的处理意见。对违法事实清楚、证据确实充分的，依法作出恰当的处罚决定;对于查明确实没有违法事实的，或者根据调查结果，没有足够的证据能够说明违法事实成立的，应当依法作出不予处罚的决定。不能出于维护面子、怕下不来台、屈从“民意”等因素而“将错就错”，或者因为当事人有一定嫌疑，而降低证据规格和要求。同时，在具体量定处罚时，对有从轻、减轻、从重处罚情节需要考虑的，也要以相应的事实为依据，该轻则轻，该重则重，不能在没有相应的事实和证据的情况下，任意轻重其罚。

本款规定的治安管理处罚的另一个基本原则是“错罚相当原则”，也就是治安管理处罚应当与违反治安管理行为的性质、情节以及社会危害程度相当，这一原则也是《行政处罚法》确立的原则之一。违反治安管理行为一旦实施，就成为一种客观事实，其行为性质、情节、对社会造成的危害程度等都有一定的量的规定性。行为人所犯错误与其受到的惩罚相适应，是法律责任与行为人所实施的特定的违法行为相对应的必然要求，也只有这样，行政处罚才能够起到对违法行为人应有的惩罚和教育作用。具体来说，“错罚相当原则”要求立法在设定治安管理处罚的种类、规定违反治安管理行为及其相应的处罚幅度、确定量定处罚的原则时，要综合考虑各种不同的情况，做到每一项违反治安管理行为与其相应的处罚、各种违反治安管理行为及其处罚之间轻重合理、平衡，罚当其过，不能重错轻罚或者轻错重罚。对于办理治安案件的公安机关及其人民警察而言，要做到错罚相当，首先要准确地确定违反治安管理行为的性质。只有准确认定每一个特定的违法行为的性质，才谈得到准确地适用法律，处以适当的处罚。其次，为了体现错罚相当原则，本法对不同的违反治安管理行为规定的处罚种类和幅度不同，有的违反治安管理行为还规定了不止一个幅度。因此，在具体决定应当适用的处罚时，要根据违法行为本身的情节，如行为的手段、时间、地点等以及违法行为的社会危害的大小，确定应当适用的处罚的种类和幅度。再次，在确定了应当适用的相应的处罚种类和幅度后，仍然要根据行为的情节和危害程度确定具体的处罚。本法对每种违反治安管理行为都规定了一个处罚的幅度，如二百元以上五百元以下罚款，五日以上十日以下拘留等等。之所以要规定这种幅度，就是因为同样一种违反治安管理行为，可能在具体的情节和社会危害程度等方面有所不同，这就需要办理案件的公安机关及其人民警察根据个案的具体情况作出裁量，重错重罚、轻错轻罚、罚当其过。最后，在决定处罚时，对于有法律规定的从轻、从重、减轻处罚情节的，还要考虑如何体现这些要求。

本条第二款规定，实施治安管理处罚应当公开、公正，尊重和保障人权，保护公民人格尊严。这一规定确立了治安管理处罚的公开原则、公正原则、保障人权原则。

公开原则也是《行政处罚法》确立的行政处罚的一项基本原则。公开包括治安管理处罚的依据公开和治安管理处罚公开两个方面。治安管理处罚的依据公开，就是公安机关据以认定违反治安管理行为和给予治安管理处罚的规范和依据，应当公之于众。将治安管理处罚的依据公开，社会公众才能了解什么样的行为是法律允许的，什么样的行为是法律禁止的，进而自觉用法律作为自己行动的指南，这样才能够实现预防和减少违反治安管理行为的目的。根据我国《宪法》和《立法法》的规定，法律、行政法规、部门规章、地方性法规、地方性规章等都要依照相应的程序向社会公布，这也是公开原则的具体体现。本法作为治安管理处罚的基本依据，要由国家主席以主席令公布后方可实施。在本法公布实施以后，国务院或者公安部如果依法制定一些贯彻实施方面的规范性文件，也都必须按照相应的程序公布。各级公安机关及其人民警察在办理治安案件时，应当以这些依照法定程序公布的法律、法规、规章等规范性文件为依据。对于未经公布的一些内部决定、指示等，不得直接作为治安管理处罚的依据。公开原则的另一个要求就是治安管理处罚公开，即治安管理处罚的程序、处罚的内容、结果要公开，以便于治安案件的当事人知道处罚的内容，保障其合法权益不受非法侵犯，也便于教育其本人和其他人，便于人民群众监督。公开一般是指对治安案件的当事人公开，具体来说包括：第一，实施治安管理处罚的人员身份要公开，即办理治安案件的人民警察在调查和实施处罚时，应当向相对人出示证件，以表明其执法人员的身份;第二，在作出治安管理处罚决定前，应当告知当事人作出治安管理处罚所依据的事实、理由及依据，告知当事人依法享有的权利，要给当事人陈述和申辩的机会;第三，处罚决定公开，即决定予以治安管理处罚的，应当制作处罚决定书并向被处罚人宣布、送达，同时抄告被侵害人。处罚决定书应当载明违法事实和证据、处罚种类和依据、处罚的执行方式和期限、申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限等。

公正原则就是在实施治安管理处罚时对当事人要平等对待，不得偏袒。公正包括实体公正和程序公正两个必不可少的方面。实体公正要求治安管理处罚的结果不偏不倚，这就要求公安机关在处理治安案件时，应当做到相同情况相同处理，不同情况不同处理。具体说，违法行为在情节、社会危害程度等方面基本相当的案件，对行为人的处罚也应当大体相同;违法行为在情节、社会危害程度等方面差异较大的，相应的处罚也应有明显区别。对违法情节、社会危害性相当的行为施以不同的处罚，或者对违法情节、社会危害性相差悬殊的行为施以相同的处罚，都是不符合公正原则的。程序公正是实体公正的实现途径和表现方式，没有程序的公正，实体公正不仅是不完整、不可信的，而且事实上也是难以实现的。程序公正首先要求实施治安管理处罚的公安机关及其人民警察本身处于客观中立的立场上，不得与案件的当事人或者案件的处理结果有任何利害关系，本法规定的回避制度就是这一原则的具体体现。程序公正还要求充分保障被处罚人享有陈述、申辩、要求听证、提起行政复议、行政诉讼等各项权利，以便于被处罚人利用这些法定权利维护自己的合法权益，保证治安管理处罚的公正。

保障人权原则是《宪法》关于国家尊重和保障人权的规定在本法中的具体体现。本法无论是从涉及公民权利的广度还是深度来看，对于贯彻《宪法》尊重和保障人权精神具有重要意义。本法规定的违反治安管理行为的范围非常广泛，从扰乱公共秩序、妨害公共安全、侵犯人身权利和财产权利到妨害社会管理，几乎涉及社会生活的各个方面。本法规定的强制措施和处罚手段对公民人身和财产权利的影响也是比较大的，涉及对财产的扣押、收缴、追缴，罚款，对许可证的吊销，尤其是在涉及公民人身自由方面，规定了拘留这种严厉的处罚措施。从执法主体看，治安管理处罚由各级公安机关及其人民警察实施。总体来说，绝大多数公安机关及其人民警察在治安管理工作中能够做到依法办事，但实践中个别公安机关、人民警察违法行使职权，侵犯公民权利的案件时有发生，有的地方问题还比较突出。主要表现是乱罚款、殴打违反治安管理行为人、不尊重违反治安管理行为人人格等。本法强调公安机关及其人民警察实施治安管理处罚要尊重和保障人权，保护公民的人格尊严，就是针对这些情况的。此外，本法中关于严禁刑讯逼供或者采用威胁、引诱、欺骗等非法手段取证的规定，关于传唤程序和时间的规定，关于不得体罚、虐待、侮辱他人，不得超过传唤时间限制人身自由的规定等，都是这一原则的具体体现。

本条第三款是关于办理治安案件应当坚持教育与处罚相结合的原则的规定。这一原则也是我国整个法律处罚制度，包括行政处罚、刑罚的原则。法律作为行为规范，是通过为人们设定义务的方式，来规范和指导人们的行为的，法律区别于道德等其他行为规范的一个重要的属性，就在于法律是以惩罚性后果作为实施后盾的。本法作为一部有关处罚的法律，其主要内容就是关于对各种违反治安管理的行为加以处罚的规定。但是，处罚只是法律的自然属性，并非目的。对违反法律要求的行为人施以处罚，其目的在于使违法行为人认识到自己的错误，并按照法律规范的要求调整自己的行为，自觉履行法律命令其实施一定行为的义务，或者遵守法律的禁令，不再实施法律禁止实施的行为。法律处罚对违法行为人的这种教育功能，正是将教育作为法律处罚的目的的内在根据。本法规定教育与处罚相结合的原则，其根据也在于此。按照教育与处罚相结合的原则，在办理治安案件时，要始终注意充分发挥治安管理处罚的教育作用，防止重处罚轻教育，为处罚而处罚的简单化做法。比如，不能将实施治安管理处罚简单理解为“开罚单”，而是要通过对治安案件的调查、处理，使违反治安管理行为人知道自己行为的违法性和社会危害性所在，认识到承担惩罚性后果的必然性。本法规定，公安机关在作出治安管理处罚决定前，应当告知当事人作出治安管理处罚的事实、理由及依据。这一规定不仅仅是为了保护当事人的知情权，它实际上也是为了让公安机关的执法过程成为教育公民知法、守法的活动。此外，如本法规定的，不满十四周岁的人违反治安管理的，不予处罚，但是应当责令其监护人严加管教;对于情节特别轻微的、主动消除或者减轻违法后果的、有自首、立功表现等违反治安管理行为人，减轻处罚或者不予处罚;违反治安管理行为在六个月内没有被公安机关发现的，不再处罚等，都是教育与处罚相结合原则的体现。

第六条各级人民政府应当加强社会治安综合治理，采取有效措施，化解社会矛盾，增进社会和谐，维护社会稳定。

( 责任编辑: 罗敏 )